国家环境保护十一五

《国家环境保护“十一五”规划》中期评估环境保护部环境规划院2009-2-12主要内容•依据、意义与背景•五大工作目标与产出•评估对象、分工与进度•评估技术框架与方法•两类指标的填报原则•定量指标填报方法•定性指标评估方法•评估报告编写一、评估依据•国务院关于“十一五”规划的批复：“在2008年底和2010年底，分别对《规划》执行情况进行中期评估和终期考核”—第一次以国发形式发布•国家环境保护“十一五”规划的内容：“在2008年底和2010年底，分别对本规划执行情况进行中期评估和终期考核”•国家级专项规划管理暂行办法：国家级专项规划实施过程中，编制部门要加强跟踪监测，应适时对实施情况进行评估，并向审批机关提交评估报告《国家环境保护“十一五”规划》--环境领域里的综合性规划，涉及内容繁杂，涉及外部门多评估的意义1•规划的谋、断、行、督，中期评估加强诸环节的有机联系；•现阶段，规划编制与规划实施脱节——〉过程性规划，中期评估促进；•规划编制设想、背景与经济社会发展动态的差异性--现阶段只可能就具体的后续环保工程项目进行调整，5大环保目标改不了；•环境保护跨诸多部门，需要规划中期评估，以避免环保本系统的被动局面；国家环境保护规划的第一次中期评估工作，希望能开个好头评估的意义2•规划实施的评估、监测、调控，是规划部门的主要职责之一；•建立环境保护规划前期研究：评估指标体系、规划评估的运行机制；•逐步把规划实施作为引领环保量化管理、系统化管理、常态化管理的切入点；•通过规划实施评估推进规划实施工作上层次上台阶；•十二五规划前期研究的基础性工作，中期评估应能对省、国家级的规划编制起到支撑作用；背景：前期工作1•2007.11，“十一五”规划5大环境质量与总量削减目标省级任务分解；•2007年11月27日全国环保系统规划工作会议,周生贤部长:加强对“十一五”环保规划实施的跟踪调度和中期评估。•2007.12月至2008.4，环保部规划财务司与环境规划院就规划中期评估工作召开了多次协商讨论；•2008.5-6月，在京与黑龙江、湖北、浙江、江苏、新疆、上海等十多个省（自治区、直辖市）的规划工作人员进行了交流；背景：前期工作2•2008.8，在青海组织召开“十一五”规划中期评估西北片区座谈会，陕西、新疆、甘肃、宁夏、青海6省区派员参加；•2008.9-10，书面征求各省（自治区、直辖市）意见，以及环保部部内各司局的协商研究与任务分工；•2008.12，环保部环发[2008]118号—各省环保厅局；2009.1，国家发改委与环保部拟联合发文—各省人民政府；任务框架已定型，各地应积极进行中期评估！二、工作目标•评估总结规划实施中期执行情况：截至2008年底“十一五”环保规划目标、指标、任务、措施完成情况；是评估的基础性要求，数据的客观性与真实性是第一位的要求；•分析规划实施的经验和存在的问题：分析各省实施“十一五”环保规划及落实各项政策的经验，剖析规划执行过程中遇到的问题；•明确下一步规划实施的重点：规划实施后两年的工作重点和思路，落实各地规划实施责任，提出强化规划执行的机制、制度与政策层面的建议；二、工作目标•初步预测2010年规划实施情况：分析经济社会、资源能源等形势发生变化对规划实施产生的影响，初步预测到2010年达标情况（预警）；•构建规划实施评估机制：研究探讨“十一五”环保规划终期考核内容与技术方法，完善规划评估长效机制除目标1、4（具体工程项目进度、管理执法、监测）需要地市区县协助调查外，其他目标需要省级、中央本级完成工作产出•一个按照要素为主线、反映逻辑框架的评估报告；•一个反映评估指标时间变化（含预测）的定量评估指标表；•一个支持逻辑框架分析、其中重点指标可以红绿灯分析的定性评估条目表；不能仅局限于三个质量目标与两个总量目标•评估与考核不同，不涉及到一票否决；•质量、总量与工程、任务措施、政策不完全对接，但存在较强相关性；•总量削减是现阶段的核心任务，但不是环境保护工作的全部•规划评估不仅是规划目标的评估，还包括环保工程、管理执法、监测预警等各方面工作的评估•局限于三个质量目标、两个总量目标的评估，达不到规划评估的主要目的•总量和质量评估不是评估的全部，但是应作为重点，以工程数据、管理执法、监测等数据做支持来讲透这5大指标。不改变规划内容的实质性•是规划实施的评估工作，而不是环保工作的评估；•对应规划内容说事，必须与国家十一五规划内容衔接；•可以增加特征性评估内容，但不涉及加高要求；•在保证全面的基础上突出重点（重点参考规划文本内容要求，如地区分类指导一节）；不能将中期评估流于字面和形式•不能将领导工作报告作为现状进展内容。•要分析判断问题，预测形势，提出措施•数据表与分析输入响应，挖掘数据背后的信息•重要的分析要有支持数据，评估报告中分析经验和原因，不能在文本中不见数据，•可以加案例分析，可以分流域、地市、行业等进行分析；避免仅关注附表单一数据，外部经济社会数据在附表中并未体现，需要大家在分析预测中体现。•定位于技术报告，务求信息丰富、说明问题。三、分工与进度安排•环保部会同国务院有关部门进行中期评估；•环保部分管部长统一领导；•规划与财务司牵头，各有关司办配合；•环境规划院承担技术支持工作。评估对象：31个省、自治区与直辖市（不单环保部门一家）实施与执行国家环保”十一五”规划的情况，计划单列市暂时纳入其所属省份进行评估；省级评估的主体作用•以省为主，部分全局性区划、共性保障政策涉及到国务院有关部门的，省级应做出响应性的评估，如温室气体排放控制；•国家环境保护“十一五”规划责任主体是各省人民政府和有关部门；•全国31个省组成全国规划评估结果；•做到国家环境保护规划评估工作与本省评估工作架构的基本一致性；时间段：2005.12.31-2008.12.31•中期评估与终期考核•与目前各省国民经济和社会发展规划专项内容评估的关系—预测•数据时间的衔接性中期评估报告是指规划期为五年的环境保护规划，应在规划实施第三年的年底提交中期评估报告评估与考核的差异性•中期评估基本思路与考核保持一致；•中期评估不采用大规模现场检查等形式，可能涉及部分片会；•以各省自评估为主，不涉及到排名问题，重在发现问题；•不涉及到打分问题，也不对各因子进行权重合成；数据问题1•不宜形成环境保护部评估各省环保局（厅）的局面；综合性规划•突出重点和全面涉及的关系处理；•以现有统计数据或常规数据为主，一般不进行补充调研等工作；根据2008年环境统计数据进度安排工作进度数据问题2•涉及与外部门数据进行协调的，在省一级进行，原则上不安排到地市区县；•与发改委联合开展中期评估的工作正在进行；进度安排1•2008年5月至6月，完成《国家环境保护“十一五”规划中期评估技术指南》的编写工作；•2008年7月至8月，研究讨论后将指南初稿下发各省征求意见，召开分片讨论会，开展调研；•2008年9月至12月，召开培训会议，分区指导规划实施评估工作，解决规划实施评估工作问题；进度安排2•2009年1月至4月，各省根据2008年环境统计数据进行中期自评估，形成各省评估报告初稿；•2009年5月至6月，形成国家级中期评估报告，上报国务院，向社会公布；评估报告应真实反映本省规划实施成绩，存在的艰难阻力，满足公众的知情权利，争取公众舆论对环保规划实施的支持。四、评估技术方法•“十一五”规划特点•中期评估技术方法设计•评估具体技术方法内容十一五规划特点1内容编制全面7大环境要素导向+能力建设；目标、任务、重点工程与政策措施等；实施涉及部门众多环保、水利、农业、林业、海洋与建设等诸多政府部门工作强调政府职能的发挥强调各省级人民政府应承担的职责与中央各部委应承担的职责；各级政府的环保监督管理、宣传教育、科研支撑等职能；十一五规划特点2•约束性与导向性并重约束性：政府硬性职责，如城市污水、垃圾导向型：企业、民众，如循环经济、宣传教育•任务与目标逻辑对应政府公共领域投资与政策制定实施、依据政府部门职责形成政府任务分工，提出规划目标•总量减排的要求突出主要污染物排放总量减排（COD、SO2）技术方法设计1•全面反映规划内容框架：纵向涵盖投入、产出、目的与目标4个层次；横向涵盖环境要素保护与环境监管能力建设领域；•评估的内在逻辑性：以要素为导向，构建各因果链条，强化投入产出的逻辑对应性，考虑相关环境管理与监测条件（置信程度）、政策制定实施与环境外部形势（灰色因子），尽可能满足逻辑自洽性要求结合国家与各省中期与终期目标要求，深入探讨分析规划实施的经验和问题，提出未来规划实施重点，初步预测2010年终期实施完成情况。技术方法设计2•定量评估与定性评估：定量评估：含数字要求的语句--量化要求；逻辑判断型语言—可用“是、否”判断的工作任务；定性评估：导向性语言--无法定量评估；中期未能形成可见且可量化产出的任务(如政策制定、宣传教育、科学研究等，这些内容可能有部分量化数据，但不足以完全说明其实施情况)；技术方法设计3•定量评估与定性评估的关系：定量评估是重点，但不是全部定性评估是难点，应积极探索具体技术方法•总体框架•强化分析产出•定量指标简介•定性评估简介•2010年预测1、总体框架—逻辑框架法•满足：全面、系统、结构、层次化评估•逻辑框架法：评估的框架思维模式，不产生任何有形的数据表格填报，技术指南附件3表2仅为分析评估的框架,数据填报只限于指南附件2;•总体分析的工具，评估工作初期用于指导指标列举、数据搜集与指标初步集成等任务；•一般性分析,需要其他专业方法支持：效益分析、进度计划、因果分析等技术指南文件见环发[2008]118号文件1、总体框架—逻辑框架法•本次评估强调逻辑框架的垂直逻辑关系—因果关系，即投入产出间的分析；•由于中期评估不如终期考核评估那样具有行政考核性质，不强调指标数据的监督与考核—水平横向验证（如工程竣工验收文件、水质全分析监测结果文件等）•数据分析校核：参照相关定性评估条目的部分评估数据、外部人口经济数据、自动在线监测设备安装与运行情况等数据予以辅助校正。•先由省级校核地市区县的数据，国家校核各省数据;1、总体框架—逻辑框架法•国家环境保护“十一五”规划中期评估逻辑框架：目标层：环境质量（重点—水、大气）目的层：总量减排（重点—COD、SO2）产出层：重点工程进度（城市污水处理设施建设、燃煤电厂脱硫等）、政府部门工作任务（监测统计、行政执法、宣传教育）的成果投入层：污染防治投资、政府政策制定、政府监管能力建设投入、环境保护科研投入及政府部门对其成果的运用情况等图1：中期评估总体框架国家环境保护十一五规划实施中期情况七大环境要素规划实施评估环境监管能力建设情况环保共性保障措施…………环境监测预警体系环境执法监督体系环境事故应急体系落实环保责任经济结构调整区域经济与环境协调发展……水环境保护规划实施情况大气环境保护规划实施情况固体废物规划实施情况置信程度灰色因子COD削减子模块饮用水水源安全子模块……定定定定定定定定定定定定定总体层模块与子模块层——区域变权定定定定定定定定定定定定定定啊啊啊啊2、强化分析产出—评估内容•7个环境要素：水、大气、固体废物、生态保护、农村环境、近岸海域、核与辐射•环保能力建设：监测预警、执法监督与事故应急体系建设、金环工程、科技创新支撑与人才培养等•共性保障措施：区域经济与环境协调发展、经济结构调整、落实环保责任、增加环保投入、严格环境监管、发展环保产业、动员社会力量保护环境、环境保护国际合作等2、强化分析产出•逻辑推理方法图表分析—简化逻辑关系链；思维变换—逻辑一一对应，问题转化反向思考—穷举与排除归纳分类—抽象、概括与分类其他：演绎推理、计算推导等严格的逻辑推理2、强化分析产出•因果架构层次：以大气环境保护领域而言：SO2减排、工业废气防治、机动车污染防治与温室气体排放控制等子因果架构；以SO2减排而言：投入性指标包括火电厂脱硫电价、新（扩）建燃煤电厂（除热电联产外）准入政策、SO2减排工程投资等，其产出性指标包括燃煤电厂脱硫工程削减量、工业