国家环境保护十一五规划

《国家环境保护”十一五”规划》中期评估技术指南2008年8月目录一、评估依据...................................................................................................................................1二、工作目标...................................................................................................................................2三、评估原则...................................................................................................................................3四、评估主体与对象.......................................................................................................................4五、评估方法...................................................................................................................................5六、评估内容...................................................................................................................................8七、评估程序.................................................................................................................................12八、工作安排.................................................................................................................................13附件1：中期评估报告编制大纲..................................................................................................14附件2：定量评估指标与定性评估条目......................................................................................18附件3：中期评估技术方法参考..................................................................................................37为贯彻《国务院关于印发国家环境保护“十一五”规划的通知（国发〔2007〕37号）》精神，执行《国家级专项规划管理暂行办法》的要求，环境保护部拟会同国务院有关部门，对各省（自治区、直辖市）和有关部门（行业）在2008年12月31日前《国家环境保护“十一五”规划》的执行与实施情况进行中期评估。一、评估依据进行《国家环境保护“十一五”规划》中期评估工作的依据如下：1、国务院关于《国家环境保护“十一五”规划》的批复明确指出：“要高度重视投资质量和效益，保证《规划》执行的严肃性和合理性。要建立评估考核机制，每半年公布一次各地区主要污染物排放情况、重点工程项目进展情况、重点流域与重点城市的环境质量变化情况。在2008年底和2010年底，分别对《规划》执行情况进行中期评估和终期考核，评估和考核结果要作为考核地方各级人民政府政绩的重要内容。”2、《国家环境保护“十一五”规划》内容要求：“环保部门要建立评估考核机制，加强对规划执行情况的督促和检查，加强环境统计和监测，每半年公布一次各地区主要污染物排放情况、重点工程项目进展情况、重点流域与重点城市的环境质量变化情况。在2008年底和2010年底，分别对本规划执行情况进行中期评估和终期考核。”13、《国家级专项规划管理暂行办法》内容要求：“第二十一条国家级专项规划实施过程中，编制部门要加强跟踪监测，应适时对实施情况进行评估，并向审批机关提交评估报告。”二、工作目标进行“十一五”规划中期评估，是落实国务院要求和环境保护目标责任制的需要，是推动环境保护历史性转变的需要。环境保护涉及方面较多，需要通过中期评估，统筹社会经济环境领域的发展状况，跟踪分析规划实施中的各方面因素和问题，做好环境保护规划与经济社会发展相关规划的衔接协调、相互促进、同步实施，将环境保护规划实施作为推动历史性转变的切入点。本次评估工作的主要目标体现在如下五个方面：1、定量回答规划实施中期基本状况。建立指标体系，重点回答截至2008年底国家环境保护“十一五”规划目标、指标、任务、措施完成情况，对国家环境保护“十一五”规划、专项规划等实施情况给出客观准确评价，并可以适当对原规划内容进行分析评价。2、分析规划实施的经验、存在问题。对各省（自治区、直辖市）完成国家“十一五”环保规划情况以及各项政策实施情况进行总结、评估，找出差距，明确对规划实施推动较大的政策措施，剖析规划执行过程中遇到的阻碍。各地应充分注意社会经济发展、资源能源消耗等外部因素对环境规划实施的影响，深入分2析规划实施的深层次原因，加强驱动力和压力分析。3、明确规划实施后续工作重点。在中期评估基础上，明确国家环境保护“十一五”规划实施后三年工作重点、思路，落实各地规划实施责任，督促规划执行不力的省份加快“十一五”规划实施，提出强化规划执行的机制、制度与政策层面的建议，进一步推动国家环境保护“十一五”规划实施。4、初步展望2010年规划实施情况。分析社会经济、资源能源等规划基础情景变化对规划目标及其实施的影响性质和影响程度，根据规划中期实施情况，初步预测2010年国家环保规划目标、指标、任务、措施完成情况，进行规划目标的可达性分析。5、构建规划实施评估机制。研究探讨“十一五”规划终期考核评估内容与技术方法，落实规划实施责任主体，奠定规划评估长效机制，改变重规划编制轻规划实施的状态，同时为做好国家环境保护“十二五”规划编制和前期研究奠定基础。三、评估原则中期评估坚持如下原则：1、响应规划，全面评估：环境保护规划的目标、任务、重点工程与保障措施等规划内容均纳入评估范围，以掌握“十一五”环保规划实施的全面具体情况，为找出规划实施存在问题、促进后期规划实施提供信息、技术与经验方面的支持。2、逻辑框架，因果分析：应用逻辑框架分析方法，将环境3质量目标、总量控制指标、工程项目投资、主要任务、保障措施等规划内容进行提炼，分要素形成具有输入响应关系的指标（条目）体系，在一定程度上反映因果关系和实施问题所在。3、突出重点，分类把握：对于约束性指标和考核指标，评估工作应强化上级政府对下级政府的审核评估；对于部门履行规划过程中应承担的责任，直接影响到约束性指标完成情况的，也应强化审核评估;对非约束性、非考核性指标，评估工作以各省（自治区、直辖市）自我评估和各部门总结分析为主。4、横向公平，纵向度量。保证评估标准的一致性、评估数据的真实性，最终实现评估结果的可比性，确保各省份评估方法、数据、结果的公平性。重点定量评估各省（自治区、直辖市）完成国家规划各省份对应分解的五年目标、指标、任务的实际进度和任务完成程度，减少各省份基准年现状值差异以及规划任务不一对评估结果的影响。四、评估主体与对象按照规划要求，地方各级人民政府和国务院各有关部门是实施规划的相关责任主体。地方各级人民政府应把环境保护目标、任务、措施和重点工程项目纳入本地区经济和社会发展规划，切实做到责任到位、措施到位、投资到位、监管到位。国务院有关部门要根据各自的职能分工，切实加强对规划实施的指导和支持。4本次评估工作由国家环境保护部会同相关部门组织进行，评估31个省、自治区、直辖市（计划单列市纳入其所属省份进行评估）实施与执行国家环境保护”十一五”规划的情况，即从2006年1月1日至2008年12月31日31个省、自治区、直辖市的人民政府对国家“十一五”环保规划的执行情况。此外国家相关部门提交执行“十一五”环保规划的情况总结报告，在此基础上汇总分析得到国家环境保护“十一五”规划的实施执行情况。五、评估方法本次评估将在统一数据统计口径的基础上，结合污染源普查工作与总量减排工作，采用自查、抽查、实地调研、数据验证、定量评估与定性评估相结合的方式进行。各地在规划评估中，应充分考虑公众参与和专家参与。为避免数据的堆砌，加强数据的分析，体现规划目标指标的先导性，本次中期评估拟总体上采用基于环境要素的逻辑框架法（LFA）的思路，进行半定量半定性的系统分析（具体方法见附件3），以求全面、具体以及尽可能定量地评估国家环境保护“十一五”规划实施情况。即按照水、气等要素为章节展开中期评估，将反映要素领域内的目标、指标、任务、工程、投资、措施、政策等集成，而不是按照目标、任务等分别论述，强化定性的输入响应关系分析。与此相对应，中期评估报告编制也是按照要素进行的。5应该指出的是，逻辑框架法（LFA）分析是中期评估的思路和报告章节安排的出发点，用于指导各地规划评估，本身不产生具体的数据表格。重点工程（即国家规划文本里的十大重点工程）、主要任务、保障措施领域中与五个方面规划目标指标具有较强相关性的领域，是评估报告编制、数据校核、原因分析的重点，各省应在基础数据上进行审核评估，加强逻辑分析。评估主要针对定量评估指标和定性评估条目进行，附件给出了定量评估指标和定性评估条目，这是基于国家环境保护“十一五”规划基本内容所做的提炼而成，基本覆盖了国家环境保护“十一五”规划的主要内容，各地可以结合本省实际修改完善。评估指标和条目务求全面，不能仅仅局限于规划目标指标。形成本省定量评估指标和定性评估条目是规划评估的首要工作。定量评估的要点见附件2的评估指标，定量评估指标体系主要有规划目标、任务要求、重点工程、保障措施中涉及的定量数据要求以及可以以是否形式回答的问题构成，并不完全局限于规划目标指标。定量评估指标是数据填报的重点，也是规划中期评估文本的重点。各省份按照实际涉及的工作范围，可以对定量评估指标予以适当删减、补充，如对于本省有特征性的重点工作也可以补充作为评估指标体系，内陆省份不用填写近岸海域环境评估表格。对“十一五”环保规划中的五个方面的规划目标指标，主要由各省上报数据、环保部审核评估为主开展，以定量评估为主。其中总量控制指标数据应得到重点工程项目、主要任务与保6障领域的评估数据支持，并以环保部正式公布的总量减排数据为准。定量评估是规划实施评估的重点，需要按照分析各项评估指标现状、目前水平、2010年预测，并在评估报告中分析经验和原因。对于国家和本省已经公布了省级指标要求的尤其是2008年指标要求的。这些指标要求包括国务院下达的总量控制指标、国家环境保护总局规划目标指标分解方案、流域污染防治规划（城镇污水处理及其再生利用设施建设规划、城镇垃圾处理设施建设规划、危险废物和医疗废物处置设施建设规划等也都确定了各省的建设任务及其要求）专项规划确定的目标、国家与各省签订的责任状要求，以及各省批复规划的具体要求（这些要求应在中期评估报告的第一章中具体明确），需要评估其完成程度（相对量），并将其作为分析的重点。没有中