我国环境可持续发展管理跨部门协调存在的问题及对策

1我国环境可持续发展管理跨部门协调存在的问题及对策戴燕艳余甫功内容提要:该文在对我国当前可持续发展管理跨部门协调存在的部门利益保护主义、部门法之间缺乏协调和我国缺乏高规格协调机构等问题及原因进行分析的基础上,从职能协调、政策协调、行动协调、协调机制的建设和环境保护部门法之间的协调等方面，提出了解决环境可持续发展管理跨部门协调问题的现实途径。社会经济与资源环境协调发展是我国当前和未来发展的必由之路，严峻的环境状况和资源条件，要求我国政府充分发挥公共管理的职能，实行有效的管理机制和管理手段，使社会经济能够较快发展的同时，资源环境得到有效的保护。但目前制约我国环境保护和可持续发展的重要因素之一,就是各部门在环境保护方面缺乏协调，自各为政。我们必须从理论和实践相结合的角度研究和探索这一问题，寻求环境和可持续发展管理跨部门协调的现实途径。一、当前我国环境可持续发展管理跨部门协调存在的主要问题及原因分析（一）现行环境可持续发展管理中跨部门协调存在的主要问题就我国目前总体状况而言，环境可持续发展管理跨部门协调仍然比较薄弱，除了启动应急机制解决突发性环境事故时，各部门能够做到较好的协调之外，在日常环境管理工作中部门之间存在着明显的不协调问题，主要表现在：1．部门保护主义的存在，使环境管理跨部门协调障碍重重大多数和部门和个人对可持续发展的理念有了一定的理解，但可持续发展在相当一部分政府官员中还没有成为一种价值观，一种自觉的行为。尤其在市场经济转轨过程中，追求经济增长的利益冲动，会冲淡他们对环境和社会目标的关注。在这种情况下各个部门在进行决策时，往往以实现自己的利益最大化为决策目标，各种部门保护主义滋生，部门之间在环境问题上不协作、不支持的情况时有发生。这突出地表现在环境行政执法实践中存在着一系列的行政异化现象，如环保部门与经济发展管理部门相对独立，各负其责，“往往是铁路警察各管一段”实际运作过程中协调严重不足；部分地方政府或职能部门在环境问题上存在乱作为现象,体现在其对企业污染问题视而不见甚至采取纵容态度，而环保部门由于其权限问题又无法制止政府和企业行为造成的环境污染。2．我国在环境保护方面还没未能真正实现部门法之间的协调改革开放以来,我国逐步加强了资源和环境方面的立法。目前,已制定了5部环境保护法律，9部资源管理法律，20多部环境与资源保护行政法规，近百项环境保护部门规章，300多条环境标准,初步形成了有关环境资源保护的法律体系框架。但环境质量状况日益恶化，自然资源得不到有效保护状况仍在延续。这2说明我国在环境保护方面还没未能真正实现部门法之间的协调，目前我国有关环境管理体制的立法分散在各种法律、法规、规章,甚至规范性文件中,由于不集中,各种立法之间难免出现重复、交叉和矛盾。3．我国在环境可持续管理中缺乏高规格的专门性法定协调机构，有关机构的法律地位尚不够明确由于环保工作和环境问题的复杂性、广泛性和综合性等特点，要求加强部门间的广泛协商与合作，使各部门采取协调一致的行动，这就必须由高规格的专门性协调机构来执行协调职能。正因为我国尚缺乏此种机构，往往各部门、各地区在制定有关规划、进行各项决策以及从事各项开发建设甚至环境保护活动时，多从本部门或本地区的利益出发，鲜见有效的协调与合作。(二)环境可持续发展管理跨部门协调存在主要问题的原因分析我国环境可持续管理跨部门协调存在问题的原因复杂，主要有以下几个方面：1、目前我国行政管理体制存在的弊端影响了环境可持续管理跨部门协调目前管理机构的设置强调行政隶属关系，很容易出现部门分割,不能形成一个有机联系的整体。首先，依附于行政区域设置的环保机构执法职责划分不清。其次，历史形成的按资源要素分工的部门管理模式强化部门利益弱化统一监管理。环境保护行政部门总管和其他相关部门分管相结合的管理体制在各自责任和义务不清的情况下是造成部门保护主义主要原因。第三，“环保部门在环境执法过程中面临着协调管理相对人与领导者关系的问题，环保部门受政府直接领导，领导者往往又是某些具体环境行政执法中的关键因素。这就造成处罚的企业难以被处罚，关停的企业更是得不到关停。环评、“三同时”制度在经济发展过程中往往被当地政府给予简略，流于形式，致使老污染没治理，新污染又产生。”①2．环境可持续发展管理跨部门协调受制于现行环境管理政策在资源环境问题的处理方式上,政府的治理模式在一定程度上还不是基于规则和政策的治理，各部门在促进与环境可持续发展的政策支持上不配套，造成各部门协调困难。我国的环境经济政策虽然种类较多,包括价格、税收、信贷、收费、保险等各个方面,但真正在全国范围内实施并发挥作用的并不多见，有些环境经济政策虽然有政策性规定,但是由于没有配套的措施,并没有起到应有的作用。3．《环境保护法》授予环保部门的权限太小，难以责成其他部门重视环境现阶段,国家的有关法规没有规定环保机构有直接强制执行权,环保机构的执法需要通过申请人民法院执行,方可实施,容易使环境执法行为往往落空。环保机构缺乏对政府的监督权力，造成环境问题难以得到真正重视，《环境保护法》规定,对造成严重污染的企业给予限期治理或停产的处罚,环保部门无权决定,而3由当地政府决定。而当地政府往往考虑本地区的经济发展,对污染严重的企业不给予限期治理或停产的处罚,致使环保部门职能削弱。4．环境法律体系不健全，缺少必要、明确的法律依据我国在环境法律体系方面仍存在不少问题。具体表现在：（1）环境管理体制立法内容存在交叉和矛盾。我国关于环境管理体制的立法中不同的法律文件之间存在着相当程度的机构设置重复，职权交叉重叠，主管部门与分管部门关系不明,甚至不同立法文件的内容相矛盾的问题。比如在环境监测方面,环保部门建立了从上到下的四级环境监测网,而其他部门,如农业部门、水利部门等也建立了自己的环境监测网,而且各部门对同一监测对象的监测数据往往相互矛盾。（2）作为环境管理主要法律依据单行立法对环境管理体制的规定过于简单，可操作性不强，特别是涉及到有关部门时更是如此。（3）统一监督管理部门与分管部门的关系不明晰。我国的每一部有关环境保护的法律、法规和规章中几乎都有管理体制的规定,但对统一监督管理的部门的职责确、分管部门的职责没有作出规定。这就使得统管部门想统统不起来,得不到有关部门的有效配合。而分管部门缺乏管理的积极性。②5.我国机构改革过程中环境保护综合协调能力下降在1998年机构改革中，撤销了承担协调职能的国务院环境保护委员会，对环境影响重大的宏观协调权和微观的协调权全部授予国家环境保护总局，宏观协调的功能由计划主管部门兼管，“负责将环境保护规划纳入国家计划。”然而就目前的状况而言，国家环保总局的协调权威不够，该局难当高规格的法定协调机构之责。一是《环境保护法》并未明确规定其为协调机构，根据该法第十五条的规定跨行政区域的环境污染和环境破坏的防治工作由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决。③二是宏观管理方面，因为国家环境保护总局是一个只享有具体管理权限的机关，因而与综合决策部门力量协调能力就受到极大限制。二、解决环境可持续发展管理跨部门协调问题的现实途径解决环境可持续发展管理跨部门协调存在的问题,是一个复杂而又艰巨的任务,需要多方面的努力和逐步的推进。结合我国的具体情况，我们认为现实的途径和方式主要从下几个方面入手。1、加快部门体制改革，实现各部门环境保护职能的协调中共十七大报告已明确：要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。环境保护的国家性、全民性、长期性和跨部门性，决定了环境保护管理工作必须有多部门参与，各司其职，分工执行。环境保护已经成为有关政府部门管理工作的组成部分。随着机构改革深化，各部门在环境保护方面的职能将进一步明确，各政府部门应按照国家环境保护法律法规4合理地分担环境保护的职责。如要明确经济综合管理部门在制定国民经济和社会发展规划时提出明确的环保目标和任务的职能；国家环境保护行政主管机构制定法规、环境监测、管理、监督和执法的职能；国土资源、建设、城市规划、农业、林业、水利、卫生、工商管理等部门管好各部门范围内的某些特殊环境问题的职能等。有必要在法律上明确：有关部门在必要时对其他部门给予行政协助。“随着环境法的日益完善和发展，纳入环境法的管理对象越来越庞杂，环境管理部门的分工越来越精巧、细密、职能越来越独立，但环境要素是一体的，不可能把它们截然分开，这就需要环境管理部门在环境管理过程中，更加体现一体化的要求，行政体制是一个组织严密的体系，是一个分工协作的大系统。各机构的总体目标、总体利益是一致的。必须依法建立行政协助关系。”④2．通过环境与经济的综合决策强化跨部门的政策协调综合将环境问题纳入政策、规划和管理各级进程，通过改进或改变决策制定程序，将经济、社会和环境全面、充分地结合起来，使各项重大决策符合经济、社会和生态发展的需求。环境与经济的综合决策要求环境保护主管部门与其他经济管理部门密切配合,相互协作,积极参与制定有利于环境保护的各项政策,制定的政策要协调配套，避免相互抵触。3．实行环境可持续发展管理时，做到行动协调。无论是在日常的环境管理，还是面临环境突发事件，都应做到多部门同时行动，相互配合。无论是行政机关还是司法机关，无论是环境保护行政主管部门还是环境保护行政相关部门，都必须严格按照法律的规定，切实履行其环境保护职责，严格环境执法不容许有的部门忽视或放弃自己的环境执法的职责，使各部门环境执法的协调和配合受到影响。例如，对一些环境突发事件，需要多部门同时行动，及时果断处理。4．加强环境可持续发展管理跨部门协调机制的建设环境保护的事务超越有关政府部门职能范围时，要设立跨部门管理的领导和协调机构，在各个层次和各个级别上进行协调，并建立定期协商机制和日常工作机制。（1）建立由国务院主持的跨部门协调机制。其机构形式是非常设的国务院环境保护委员会，主要负责协调解决下列问题：协调重大的国家环境安全责任、活跃的国际环境事务、复杂的环境与发展综合决策的要求；经济开发主管部门的眼前和短期目标和国家环境保护的长期目标存在的矛盾和冲突；超出环境保护行政主管机构职能范围的环境保护政策最终制定和执行等；（2）根据环境保护内容和范围设立不同级别协调机构。一是建立省与省之间的联席会议制度，或由省政府牵头，建立部门之上的协调机构或联席会议制，定期对环境保护工作进行协调。二是在省级政府设立跨部门管理的领导和协调机构，一级政府可以由政府负责人牵头成立多部门协调机构，定期召开协调会议，并建立定期协商机制和日常工作5机制。三是在省以下政府设立协调机构，调节部门间、行业间、地区间、企业与社会间与环境保护相关和各种利益关系；解决短期利益与长期目标之间、不同政策之间关于环境与发展的关系和问题。5．加强环境保护部门法之间的协调和环境执法各部门间的协调与配合首先，加强环境保护部门法之间的协调。第一，“要明确环境法与基础部门法共同构成一个完整有序的法律体系，它们之间相互制约与合作，在促进各自利益和目标的同时，相互协调、妥协和平衡，以共同实现法律调节私人利益、国家利益和社会利益相互关系的目标，环境法只有在与其他部门法良性互动、相互妥协中，才能更好地促进可持续发展。”⑤第二，应完善环境管理体制的立法。应当制定一部综合性的环境管理体制立法,确立环境管理部门的法律地位、机构组成、各部门承担的管理职能以及各部门间相互协调、配合和监督的程序等。在这种综合性立法的基础上,再由各部门，各地方将自己的职责具体化。同时要使分管部门真正负起有关环境保护监督管理的责任,在立法时就必须明确指明负责的部门及其相应的职能。第三，进一步完善环境法律体制建设，对环境保护基本法和各项专业法律对污染治理都有明确的定义和要求。使法具有可操作性，并要明确决策部门的决策责任。其次，环境执法具有多部门性的特点,所以环境执法应该强调各部门之间的协调和配合。为了实现各有关部门的环境管理及其执法的统一协调、统一的监督管理，国家有必要设立进行统一执法的机构，从而形成统一执法与分级、分部门执法相结合的环境执法体制。所以，无论是行政