有关空气污染控制的国际经验

有关空气污染控制的国际经验短文版HaakonVennemo**挪威奥斯陆0051EconPöyry5号信箱电话：[phone]，传真：[phone]，，电子邮件：[e-mail]—ECON分析—有关空气污染控制的国际经验–短文版引言直到二十世纪七十年代，欧洲和美国的空气排放还非常高。例如：欧洲1978年的二氧化硫（SO2）排放高达7000万吨（图1），几乎比中国目前的排放水平高出三倍。当时的问题不仅仅是大量的空气排放，根据欧洲1945–1978年间的二氧化硫排放趋势，任何公正的观察员根据1978年的情况，都会实事求是地承认这种排放仍然会继续增长。只有那些最乐观的人才会认为，25年以后欧洲的二氧化硫排放会下降到1500万吨左右，与1930年的水平相当。图1欧洲的二氧化硫排放（单位：Tg二氧化硫）资料来源：Vestreng等人的调查发现（2007年）然而，实际情况是这样的，自从1978年以后，欧洲的二氧化硫排放大幅降低，尽管与之相比没有同样大的幅度，但美国的排放也减少了很大。从1990年以后，美国的二氧化硫排放已经降低了50%左右。实际上，欧洲与美国二氧化硫排放的大量降低是刺激形成环境库兹涅茨曲线的主要原因，该HaakonVennemo_exec_chinese\AK\14.10.08\23:021—ECON分析—有关空气污染控制的国际经验–短文版曲线描述了排放一开始大量增加，然后随着人均GDP的增长又出现降低的情况（如Grossman和Krueger1995年的调查发现）。在欧洲和美国，除二氧化碳以外，大多数其他污染性化合物的空气排放也降低了。与此同时，中国的二氧化硫与许多其他化合物的空气排放则迅速增加。由于欧洲和美国排放减少，中国排放增加，因此在这双重影响下，中国现在的二氧化硫排放比欧洲和美国加起来都要多，见图2。图2：中国、欧洲和美国的二氧化硫排放10,0015,0020,0025,0030,0035,0040,0045,00199019921994199619982000200220042006MilliontonSO2ChinaSO2USASO2Europe资料来源：Vestreng等人的调查发现（2007年），美国环保署（2007年），Vennemo等人的调查发现（2008年）。与公正的欧洲观察员1978年根据实际情况会做出的判断一样，按照趋势推断，中国的排放还会继续增长。但是西方经验表明，这种趋势可能能够被逆转。本文质询了造成欧洲与美国这种趋势被打破的原因是什么？本文的长文版对还对城市地区的氮氧化物和微粒排放，以及大气中的光化学污染（地面HaakonVennemo_exec_chinese\AK\14.10.08\23:022—ECON分析—有关空气污染控制的国际经验–短文版臭氧）和汞排放等情况进行了讨论。本文结尾讨论了各种发现对中国所具有的意义，并提供了政策建议。欧洲的首要污染物质排放为什么会减少配合减排协议开展行动就在1978年的排放居高不下时，酸雨造成的危害引起了整个欧洲的极大关注。在欧洲大陆，德国、奥地利和捷克共和国都出现了由枯萎的森林形成的黑三角。人们怀疑酸雨是造成这种情况的罪魁祸首。在斯堪的纳维亚，湖泊的酸化也造成了很大的问题，以至于淡水湖的咸度过高，不适于鱼类生存。由于全国上下都把钓鲑鱼作为时髦的休闲活动，因此鲑鱼的数量大幅减少。形成酸雨的主要成分无疑就是二氧化硫。二氧化硫还造成了当地城市地区的空气污染，与此同时许多城市还报告说二氧化硫正在腐蚀有着几千年历史的雕像和文化遗迹，如希腊的雅典和波兰的克拉科夫。必须要采取行动制止这种情况，但是实际执行起来却不容易，一方面是因为欧洲在很大程度上依赖大量的二氧化硫排放来维持其生活水平，另一方面是因为酸雨是一个跨国界的问题。例如：对斯堪的纳维亚地区的湖泊造成损害的排放主要来自英国、波兰和其他欧洲国家。事后看起来，欧洲采取一致行动来减少二氧化硫排放所取得的主要成就可能就是克服了这两种障碍，即维持欧洲生活水平所需的高额成本和问题的跨国际特色。二氧化硫协议发生了什么？用Menz和Seip（2004年）的话说就是：“由于需要通过国际合作来处理欧洲酸化问题，因此1979年11月在日内瓦召开了有关ECEHaakonVennemo_exec_chinese\AK\14.10.08\23:023—ECON分析—有关空气污染控制的国际经验–短文版环境保护框架的部长级会议”。ECE是位于欧洲的联合国欧洲经济委员会。“进行国际合作的必要性”指的只是情况十分严重，需要采取一定的措施。经济学家会以成本效益语言来对此进行解释：减排的好处已经变得十分明显，有足够的理由来采取行动了。这可能还与欧洲的采矿业有关系，当时欧洲采矿业的利润已经没有以前那么高了，从而降低了重要排放源国家的减排成本。最后，有趣的是ECE成员国们都具有对二氧化硫控制组织合作事宜的制度框架。在日内瓦召开的这次会议上制订了《长程越界空气污染公约》，也就是人们所熟知的LRTAP。LRTAP于1983年生效，针对空气污染问题制订了综合性国际合作原则。这非常具有必要性，因为在广泛国际基础上对空气污染进行处理方面，LRTAP是第一个具有法律约束力的公约（Menz和Seip，2004年）。第二，LRTAP还制订了一个把科学与政策结合在一起的制度框架。这个框架是以奥地利的IIASA为中心制定的，特别是IIASA中运作空气污染模式的部分，即人们所熟知的RAINS。在形成酸雨的科学原理、原因与影响方面，作为被人们所普遍接受的公正参考，包括RAINS内容的IIASA以后一直具有非常重要的作用。从1978年以后，继LRTAP之后就欧洲的减排问题又制订了很多协议。最新的是1999年的哥德堡协议，旨在到2010年把欧洲的二氧化硫排放再减少63%，并且该协议在氮氧化物（-41%）、非甲烷挥发性有机化合物（-40%）和氨气（-17%）的减排方面，也规定了类似目标。欧洲减排协议中值得注意的一点是，通常不对政策手段进行具体说明，并且也没有相应的处罚规定，而是以最终依靠信任与签约国履行承诺的良好意愿方式来相互协作的。幸运的是，各个国家实际上都履行了自身的承诺，可能HaakonVennemo_exec_chinese\AK\14.10.08\23:024—ECON分析—有关空气污染控制的国际经验–短文版是因为执行起来比预想的容易（成本低），也可能纯粹是因为这些协议本身特点所带来的压力。那么各个国家选择采用什么样的政策手段呢？欧洲减少首要污染物质排放的政策对排放水平进行强制式管制欧盟的很多指令已经对欧洲主要减排政策进行了规定。许多指令已经转变为国家立法，从而对所有的成员国都具有约束力。可以通过国家政策对此进行补充，但是在这方面仍然是制定欧洲政策的主要驱动因素。欧洲空气污染控制的重大指令如下表一所列：表1有关空气污染控制的重要欧盟指令欧盟指令，手段措施类型涵盖的污染物国家排放量限值（NEC）指令（2001年）各欧盟成员国到2010年必须达到的限制性排放限额二氧化硫、氮氧化物、非甲烷挥发性有机化合物、氨气大型发电厂（LCP）指令（1988年，2001年）排放限值二氧化硫、氮氧化物、灰尘综合污染预防与控制（IPCC）指令（1996年）以最佳可行技术（BAT）为基础的综合许可没有规定：“总体环境表现”客车与其他轻型车辆、重型车辆（如卡车、公共汽车）和摩托车的EURO标准（1992年及以后）排放标准与测试性燃料规定氮氧化物、一氧化碳、碳氢化合物、碳氢化合物+氮氧化物和颗粒物质资料来源：EEA（2007年）HaakonVennemo_exec_chinese\AK\14.10.08\23:025—ECON分析—有关空气污染控制的国际经验–短文版可以看到，欧盟指令规定了典型的强制式管制政策，如IPPC指令中的最佳可行技术，以及LCP指令和连续推出的EURO标准中的排放限值与标准。例外的是NEC指令，NEC指令赋予了各个成员国自由选择如何达到国家排放最高限额规定的权力。能源方面的激励性管制欧洲进行经济治理的主要方面是在能源上。欧洲国家对汽油和柴油征税，这造成了汽油和柴油目前的零售价格每公升提高了2–3美元。汽油和柴油的高价格非常明白的表明，欧洲拥有非常庞大和活跃的汽车业。第二，欧盟为二氧化碳的交易设定了欧洲交易系统（ETS），很明显，这是世界上对污染物进行的最高要求的经济管制。由于目前并没有减少每单位化石燃料二氧化碳排放的经济性方式，因此ETS实际上是对能源进行的一种管制。还有其他一些例子能够证明欧洲在能源方面进行了普遍的经济管制。经济管制有助于降低对化石能源的需求。换句话说，经济管制刺激了能源效率。通过刺激能源效率，经济管制为成功进行减排奠定了基础。但是在欧洲，是强制性管制政策实现了末端治理技术，如FGD（SO2）和催化反应室（氮氧化物）所具有的潜力，并把有限的能源需求增长转变为大量的减排。美国首要污染物排放减少的原因在二氧化硫控制方面，美国取得的进展与欧洲采用1970年清洁空气法案所取得的进展相似，规定了赫尔辛基协议和以后协议的作用；并且名为国家酸沉降评估计划（NAPAP）的大型项目也提供了与IIASA、RAINS以及欧洲科学界相类似的科学理论。但是，美国1990年开始采取了一种与欧洲不同HaakonVennemo_exec_chinese\AK\14.10.08\23:026—ECON分析—有关空气污染控制的国际经验–短文版的措施。当年，美国国会批准了新的清洁空气法案修正案，引入了二氧化硫排放交易系统。这意味着在二氧化硫控制方面，美国选择了与欧洲强制性管制策略相对立的激励性管制方法。二氧化硫的经济管制美国的排放交易项目是根据以前的排放情况，每年为二氧化硫排放来源单位规定固定的二氧化硫允许排放定量。与拍卖系统不同的是，这些定量是被分配给产生二氧化硫排放的来源单位使用的。用经济语言说就是分散出去。获得定量的组织可以用这些定量抵消自身当年的排放，或者也可以存起来留作下一年度或以后使用（就是所说的存储），或者还可以把自己的定量卖掉。只有在系统中具有经济力量能力的情况下才可以卖掉自身的定量。通过允许交易，那些出于多种不同原因需要负担高额减排成本的单位就可以从那些具有较低减排成本的单位购买排放定量。经济学家认为，允许进行交易的系统肯定要优于那些不允许进行交易的系统：如果所有的单位都选择自己使用自身的排放定量，很好。在这种情况下与不允许交易的系统相比没什么差别。但是如果有些单位选择购买定量，而不是自身进行减排的话，那么这些单位的境况要比不允许进行交易的情况要好。对销售方也是如此。只有在境况较好的情况下，各个单位才会选择卖掉自身的定量。因此，交易本身就能证明允许交易比不允许交易的情况要好。交易只是为国家以巧妙方式减少二氧化硫排放提供了更多选择与更大的灵活性。系统的另一个重要特点是并不强制要求各个单位应该如何减少二氧化硫的排放。应该安装FGD或者购买低硫煤？只要能够减少二氧化硫的排放，怎么做由各个单位自己决定。系统的这个特性与欧洲要求采用“最佳可行技术”HaakonVennemo_exec_chinese\AK\14.10.08\23:027—ECON分析—有关空气污染控制的国际经验–短文版的规定不同。实际上，排放交易系统中节约的主要成本就来自不要求各个单位安装FGD（卡尔森等人的调查发现，2001年）。一些管制单位还选择使用低硫煤，改进工艺或购买定量等方法。实际上，在美国发电能力达到百万瓦特以上的发电厂中，2005年只有四分之一的安装了FGD。而中国在这方面的比例则非常高，约有一半的发电厂都安装了FGD（Vennemo等人的调查发现，2008年）。能源方面的强制性管制虽然在二氧化硫控制方面有明确的市场定向措施，美国在能源市场管制方面所采用的措施是非常明显的强制性管制。众所周知，美国的汽油价格与世界的市场价格紧密相关，只在其中增加了最低的地方税率。美国目前的汽油价格大约为每公升一美元，不到欧洲价