机遇与挑战：天津排放权交易所

机遇与挑战：天津排放权交易所作者：徐萍*黄才华**李可书***中国法律期刊2009年8月1一、天津排放权交易所（“天津交易所”）成立的背景及过程排放权交易，也叫排污权交易，是指在满足环境要求的条件下，建立合法的污染物排放权利（“排污权”），并允许这种权利像商品一样被买入和卖出，以此来控制污染物的排放，实现环境容量的优化配置。1把排放权作为一种商品进行买卖，是最近三十年才出现的事。2而2005年正式生效的《京都议定书》3提供了一个世界性的“减排机制”，即“清洁发展机制”（CDM）。该机制要求每个发达国家都承诺一个确定的“减排量”，允许那些减排量不够用的国家向减排量富裕或者没有限制的国家购买“排放指标”。中国作为发展中国家，在2012年之前并不承担《京都议定书》项下的有关温室气体的强制减排义务，因此欧美等发达国家的企业纷纷与中国的企业合作开展“清洁发展机制”项目。与此同时，中国的环境问题日趋严重，节能减排成为中国当前和今后长期面临的一项重要任务。为此，中国出台了一系列相关的法律法规和政策，以推动节能减排。“十一五”规划纲要4也明确要求将节约资源作为基本国策。在这样的大背景下，以中油资产管理有限公司5（“中油”）为代表的中国企业开始了在中国成立排放权交易所的尝试。1、天津交易所的筹备过程在天津交易所筹备初期，中油即进行了充分详细的可行性分析，确定项目潜在的法律风险并提出可能的解决方案。6尽管该项目在法律及商业上存在一些不确定性，但是从宏观层面具有积极的一面，能够体现中国环境保护的大趋势，并且帮助中国未来可能承担减排义务做好准备。经过多轮磋商和谈判，包括中油、芝加哥气候交易所（“CCX”）和天津产权交易中心在内的项目各方签署了合作备忘录，并进一步探讨合作的框架和细节，在备忘录基础上，各方签署了最终合作协议，同意组建天津交易所。天津交易所不仅整合了中石油集团的国内外资源，还借鉴了CCX的交易平台模式和在排放权交易领域的经验和技术，以及天津产权交易中心在运作产权交易所方面的经验。天津市政府和有关国家政府部门对天津交易所项目给与了大力支持，并批准将全国综合配套改革试验区天津滨海新区作为项目所在地。2008年9月25日，天津交易所在滨海新区正式揭牌成立。建成后，天津交易所将为中国的污染物排放权交易提供一个高效平台。2、天津交易所的经营范围及运营2在运作初期，天津交易所主要致力于二氧化硫、化学需氧量（COD）等主要污染物的减排交易及交易配套服务；同时探索二氧化碳等温室气体核证减排指标的拍卖，未来将根据中国的法律和政策进一步进行污染物排放权有关的金融衍生品交易。天津交易所采用会员制管理，会员主要分为三类，包括排放类会员，流动性提供商会员和竞价者会员。其中，排放类会员指承担约束性节能减排指标的二氧化硫、COD和其他排放物直接排放单位；流动性提供商会员是没有直接排放、不承担约束性节能减排指标，提供市场流动性的机构；竞价者会员是独立参与交易所电子竞价的机构或个人。据报道，截至2008年9月底，中石油集团、天津经济技术开发区、中国工商银行、中国建设银行、渤海银行、泰达集团、水利部综合事业局、中国联合石油有限责任公司、北方国际信托投资公司、天津中新生态城投资开发有限公司、瑞碳公司、第一创业期货有限公司、滨海创投投资管理有限公司、天津市产权投资有限责任公司等多家单位已成为天津交易所创始会员。二、挑战在中国，排放权交易仍是新生事物，在当前的法律和经济环境下，可能面临以下几个方面的挑战：1、中国法律环境的相对滞后中国对于排放权交易的认识与发达国家相比较为滞后，尚未从国家立法的层面颁布统一的与排放权交易有关的法律。目前，中国只存在排放权交易试点的地方规章，如《杭州市主要污染物排放权交易管理办法》7、《江苏省电力行业二氧化硫排污权交易管理暂行办法》8、《嘉兴市主要污染物排污权交易办法（试行）》9等。由于全国性的排放权交易的法律缺失，天津交易所所处的法制环境有待完善，解决排放权市场的诸多问题可能面临法律上的挑战。2、认证机构尚须建立实现排污权交易的一个前提条件是拟交易的排污权（包括其排污设施和减排量等）能获得权威认证机构的核验。在此基础上，交易各方才可根据核验结果进行交易及交割。权威的排污权认证机构的建立对交易所能否顺利运营也至关重要。据悉，天津交易所正在进行这方面的工作。3、国内类似交易所的竞争尽管天津交易所是中国第一家综合性排放权交易机构，但它的设立并非国内关于排放权交易的第一次探索。早在二十一世纪初期开始，在江苏、浙江、湖北、北京及上海等地逐渐开始了局部性的排放权交易试点。3如上所述，由于中国目前缺乏一部统一的法律法规来规制排放权交易市场的建立和运营，各地争相设立局部性交易所，这在一定程度上增加了中国形成统一而完善的排放权交易体系的困难。4、排污总量控制的二次分配尚未完成强制型的排放权交易应当以排放权总量控制为前提。在一定的区域内，应为一定的排污单位设定总的排放上限以及一定时期的削减时间计划表，从而推动排污单位节能降耗自行减排或者通过购买排放权的方式来实现减排。中国目前已经明确了“十一五”期间主要污染物的排放总量控制计划10，可理解为是一种初次分配，但是还未完成对排污单位的二次分配。由于排放权向排污单位的二次分配直接决定着每个排污单位的污染控制成本以及潜在经济效益，因此排污权的二次分配的是否能够实现及完善程度将会对排放权交易构成影响。三、机遇天津交易所的出现并非偶然，而是受到排放权交易和污染物限排全球化趋势的推动，也是中国日益严重的环境问题和不断优化的法制环境综合作用的结果，显示了排放权交易在中国的发展前景和潜在商机。1、排放权交易的全球性趋势随着《京都议定书》的实施，二氧化碳排放权成为新兴投资商品。世界许多大型银行与专业投资机构正在积极参与发展中国家减少温室气体排放的项目建设，希望藉此获得减排指标，然后到国际市场进行交易。另外，中国在2012年后可能将承担京都议定书的碳减排义务，未雨绸缪，中国也需要建立二氧化碳排放权交易市场。另一方面，各国环保意识逐渐增强，纷纷限制二氧化碳、二氧化硫、化学需氧量等污染物的排放。随着中国进一步融入国际社会，全球环保意识加强的趋势也要求中国对排污权交易给与充分的重视。在这种国际大环境下，天津交易所也必将在国内排放权交易市场上发挥重要作用。2、中国解决日益严重的环境呼唤排放权交易的出现近年来，中国经济迅速发展，但环境污染问题也逐步升级，跨界污染(如酸雨)和流域污染问题(如海河、淮河、太湖)越来越突出。在城市，机动车数量的迅速增长，汽车尾气成为目前城市大气中最难治理的面源污染物。烟尘、二氧化碳和二氧化硫是中国城市大气污染的主要污染物。11这些日益严重的环境问题使得政府不得不考虑污染物的减排问题，以有效地控制环境污染。而开展运用市场化手段和金融创新解决减排问题的“排放权交易”则是一种明智的选择。43、中国环保法律制度不断完善近年来，全国人大常委会集中出台和修订了《可再生能源法》12、《节约能源法》13、《循环经济促进法》14等一批促进环保的法律。修订后的《节约能源法》是中国有关节能减排的基本法，该法设立了节能目标责任评价考核制度、固定资产投资项目节能评估和审查制度、节能奖励制度等一系列节能管理制度。同时，国务院也出台了《民用建筑节能条例》15、《公共机构节能条例》16等行政法规以及《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书17、《关于加强节能工作的决定》18、《节能减排综合性方案》19等规范性文件。随着中国法律制度的不断优化和国家对环境保护的日益重视，我们相信，出台排放权交易的相关法律、法规只是时间问题。愈加完善的法律环境将为天津交易所的规范运营提供良好的条件。结论天津交易所的成立，是中国排放权交易市场的历程碑。它标志着，借鉴国际经验，利用市场化手段促进节能减排的综合性交易平台在中国的形成，并将为中国排放权交易市场的发展提供有利条件。*徐萍为金杜律师事务所北京总部外商投资部合伙人。**黄才华为金杜律师事务所北京总部外商投资部律师。***李可书为金杜律师事务所北京总部外商投资部律师助理。1刘亚卓：《我国实施排污权交易制度的障碍及对策》（最后访问日期2009年8月17日）。2排污权交易由美国经济学家戴尔斯于20世纪70年代初提出的。1976年，美国国家环保局开始用于大气污染及河流污染源的管理。美国国家环保局1979年提出的《清洁生产法》修正案包括“泡泡政策”和“排污交易”等制度。1990年，美国修改《清洁空气法》时将排污权交易在法律上制度化，从而建立起一种利用经济手段解决环境问题的有效方法。来源：《我国推行排污权交易及进入产权交易市场的探索》，政府特许经营研究博客（最后访问日期2008年8月25日)。3为了人类免受气候变暖的威胁，1997年12月，《联合国气候变化框架公约》第3次缔约方大会在日本京都召开，149个国家和地区的代表通过了旨在限制发达国家温室气体排放量以抑制全球变暖的《京都议定书》。《京都议定书》规定，到2010年，所有发达国家二氧化碳等6种温室气体的排放量，要比1990年减少5.2%。4《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》由第十届全国人大第四次会议于2006年3月14日表决通过。5中油资产管理有限公司系中石油集团公司的全资子公司，主要作为中石油集团投资创新能源领域的战略投资载体。6在这个过程中，金杜律师为中油提供了各种建设性的建议和意见。7《杭州市主要污染物排放权交易管理办法》由杭州市人民政府办公厅于2006年9月1日发布。58《江苏省电力行业二氧化硫排污权交易管理暂行办法》由江苏省环保厅办公室于2002年9月30日发布。9《嘉兴市主要污染物排污权交易办法（试行）》由浙江省嘉兴市人民政府于2007年9月27日发布。10中国政府网2007年11月26日发布的《国家环境保护“十一五”规划》明确了国家“十一五”期间主要污染物即化学需氧量和二氧化硫的排放总量控制目标。国务院2006年8月5日发布的《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》则将上述“十一五”期间主要污染物的排放总量控制计划进一步分解到各省市。2006年11月9日和2006年11月27日，国家环境保护总局分别下发了《二氧化硫总量分配指导意见》和《主要水污染物总量分配指导意见》，对COD和二氧化硫总量指标的逐级分配确立了其指导原则和分配方法。11中国数字科技馆：“中国环境问题的基本状况”，人与生态网=1903&classid=60.html（最后访问日期2008年11月9日）。12《可再生能源法》由第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议于2005年2月28日通过，自2006年1月1日起实施。13《节约能源法》由第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于1997年11月1日通过，于2007年10月28日经第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订，修订自2008年4月1日起施行。14《循环经济法》由第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于2008年8月29日通过，自2009年1月1日起施行。15《民用建筑节能条例》由国务院于2008年8月1日公布。16《公共机构节能条例》由国务院于2008年8月1日公布。17《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书由国务院新闻办公室于2008年10月29日公布。18《关于加强节能工作的决定》由国务院于2006年8月6日公布。19《节能减排综合性方案》由国务院于2007年6月3日公布。