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1环境信息公开——有效的环境管理模式孟庆堂鞠美庭李智李洪远(南开大学环境科学与工程学院,天津300071)摘要:环境信息公开是继指令性控制手段和经济手段之后,一种新的环境管理模式和发展方向。环境信息的公开能够加强环境管理的公众参与和监督,使社会各群体和个人改善其环境行为,从而达到环境保护的目的。文中通过对环境信息的含义、来源的阐释,介绍了环境信息公开的应用理论;并结合国内外的实践,将环境信息公开与环境管制手段、经济手段进行了比较分析。关键词:环境信息公开环境管理指令性控制手段经济手段公众参与EnvironmentalInformationDisclosure:TheEfficientEnvironmentalManagementPatternMENGQing-tangJUMei-tingLIZhiLIHong-yuan(CollegeofEnvironmentalScienceandEngineering,NanKaiUniversity,Tianjin300071)Abstract:Environmentalinformationdisclosureisanewpatternanddirectionfordevelopmentaftercommandandcontrolandmarket-basedinstrumentsinthecurrentenvironmentalmanagement.Environmentalinformationdisclosurecanenhancethepublicparticipationandsupervisionofenvironmentalmanagement,toimprovetheenvironmentalbehaviorofcommunitiesandindividuals,accomplishingtheaimofenvironmentalprotection.Thepaperintroducesthetheoryofenvironmentalinformationdisclosurebythemeaningandsourcesofenvironmentalinformation.Andwiththepracticeindomesticandabroad,environmentalinformationdisclosure,commandandcontrolandmarket-basedinstrumentsarecomparedanalytically.Keywords:EnvironmentalInformationDisclosureEnvironmentalManagementcommandandcontrolinstrumentsmarket-basedinstrumentsPublicParticipation由于环境管理具有综合性、区域性和广泛性等特点,要求环境管理采取多种形式以及多种手段,需要大量的、多种多样的信息。随着经济的发展,媒体工具的加强,公众环境意识的提高,公众和社区在环境管理中的作用日益显现并逐步得到加强,信息在污染控制和环境管理中的作用变得越来越重要,环境信息已经独立于其他的环境管理方法而成为一种新的环境管理手段。这是继环境管理的指令性控制手段和经济手段之后的新的环境管理模式和发展方向,被称为人类污染控制史上的第三次浪潮[1]。这项新的环境管理手段已经在许多国家得到运用。1.环境信息的含义和来源环境信息是指表征环境问题及其管理过程中各固有要素的数量、质量、分布、联系和规律等数字、文字和图形等总称;是经过加工的、能够被环境保护部门、公众及污染者利用的数据,是人类在环境保护实践中认识环境和解决环境问题所必需的一种共享资源。它是一种与环境保护有关的非实体性、无形的资源,普遍存在于自然界、人类社会和人类思维领域之中。_______________________________________________________________________________环境信息资源具有无限性、多样性、灵活性、共享性、开发性、信息量大、离散程度高、信息源广、各种信息处理方式不一致等特征。环境信息的来源可以分为内部信息源和外部信息源。内部信息源主要来自环境管理部门及污染者本身,如环境监测站、环境科学研究所、污染企业等。它们大多是通过环境监测和调查获得信息,其目的主要是为环境管理服务。外部信息源是指环境保护以外的部门,如水文站、气象站等采集和提供的信息,这些信息与环境部门有关,但并不是完全为环境管理服务,还为其他部门提供信息。随着环境管理日益科学化和现代化,环境信息在环境管理中的作用也越来越重要,成为一种重要的环境政策工具[2]。2.环境信息公开的作用与应用实践2.1环境信息公开在环境管理中的作用环境保护的发展和公众环境意识的提高对环境管理提出了新的要求,环境知情权正逐步得到公众和法律的认可。通过环境信息的公开,使得公众对政府的环境管理部门的工作和企业的污染排放及治理情况有充分的了解、监督和评价,是加强环境管理,提高污染防治水平的有效工具,往往会起到指令性控制手段和经济手段所无法起到的作用。比如美国的TRI实践就表明,通过环境信息公开给人们带来了巨大的受益,而这种手段的实施并没有像一般人想的那样不利于经济的发展,相反起到了促进作用,而且在没有实施新的管理规定的情况下,减少了污染物的排放[2]。环境信息公开工作能够全面提升环境管理部门的工作水平,促使环境决策工作的改善。通过环境信息公开,决策者可以正确确定污染控制的优先领域,提高污染控制和环境保护效率。同时还可以发现协调整个社会共同参与环境管理实践的各种潜在手段。另外,环境信息公开工作能够极大地促进环境监理和环境监测工作的开展。实施环境信息手段将指令性控制手段要求达到的目标纳入环境信息公开的指标体系,强化管制手段的效用,促使环境污染控制和管理由被动变为主动。为保证环境信息公开的质量,其对环境信息的准确性、及时性及系统性有较高的要求,从而促进环境信息的收集和管理。反之,环境信息收集工作的加强将进一步促进信息公开的高质量实施。二者相辅相成,互相促进。另外,信息公开与环境宣传相互促进,都有助于环境管理工作的开展。2.2国内外环境信息公开的实践信息手段已经在印度尼西亚、菲律宾和墨西哥等发展中国家成功施行,并取得积极成果。与发展中国家相比,发达国家的环境信息公开开展的较早,而且更具有针对性。同时,由于信息工具的普及和人们环境意识水平的普遍较高,信息手段已经成为发达国家环境管理中一项较为成熟的方法。发达国家信息公开的典型实践主要是美国硅谷的污染信息公开计划和著名的有毒化学品排放控制计划(TRI计划),在全面的信息公开措施下,企业的排放行为受到极大地约束,中国科技论文在线_______________________________________________________________________________很好地发挥了信息公开对污染的控制作用。相比较而言,发展中国家的环境信息公开手段的运用没有发达国家普遍。在发展中国家运用环境信息手段的推广方面,世界银行发挥了一定的作用,首先帮助印度尼西亚建立了名为PRORER的环境信息公开制度,取得了很好地污染控制效果。随后,菲律宾、墨西哥和中国也相继开展了环境信息公开的工作。2.3环境信息公开的工作流程由于各个国家或地区的政治、经济发展的水平不同,人们环境意识水平及信息工具的普及都存在差异,所以没有较为统一的环境信息公开的程序。随着环境信息公开手段的发展,势必要求有一个较为系统的工作流程以便更有效地实施环境信息公开。本文在总结国内外的实践基础上,结合我国的具体实际,拟定下图所示的工作流程。图1环境信息公开的工作流程2.4环境信息公开的指标体系环境指标体系的确立要符合准确、全面、简洁、科学及实用的原则。因此,环境信息公开指标体系的建立要注重系统全面性、定量与定性相结合、动态与静态相结合、简明性、可行性和可比性的结合以及信息质量和信息的可达性。环境信息公开的指标主要是涉及企事业单位的污染行为指标、环境管理行为指标和环境社会行为指标三个方面。具体的指标可以包括:①基本情况指标:主要指企事业单位的基本情况;②污染行为指标:包括企事业单位的污染排放行为指标和污染治理行为指标;③环境影响指标:主要指企事业单位污染物排放对环境质量的贡献,对所在地区环境污染的贡献和其所造成的经济损失;确定参评对象环境信息公开的认定相关信息的收集、整理和分析环境信誉评价指标的确定环境信誉等级的评价评价结果审议与意见反馈信息公开的媒介和方式的选择环境信息公开的规范化和制度化中国科技论文在线_______________________________________________________________________________④环境管理指标:主要指企事业单位执行环境管理制度和进行企事业单位内部环境管理的情况;对企业而言,还包括清洁生产指标,对事业单位则包括文明卫生单位情况;⑤信任度指标:主要指公众和社区对企事业单位的信任程度。在实际工作中,很难获得如此丰富的反映企事业单位环境行为的信息,或者是缺乏某一类指标,或者某一类指标中的一项或两项,同时只有所有单位必须具有相同的环境行为的信息,由此评价得出的环境信誉等级才具有可比性,这就为全面评定企事业单位的环境信誉等级带来了一定的困难。3.环境信息公开与指令性控制手段、经济手段3.1环境信息公开与指令性控制手段指令性控制,即管制手段,是环境管理部门强制有关对象执行相关的环境法律、法规、规章和标准,如标准、指令、许可证和配额等,从而达到直接或间接限制污染排放,改善环境的目的,它是目前环境管理的最常见手段。指令性控制手段的制定主体是政府,代表着政府对环境管理的态度和要求。在实施管制手段时,环境管理部门的主要职责包括:一是决定污染源的治理责任;二是制定并实施管理制度。作为环境管理的主要手段,指令性控制是消除污染物,改善环境的主要工具,目前仍然是发展中国家乃至发达国家广泛运用的手段,被称为污染控制的第一次浪潮。然而,管制手段在中国污染控制中存在诸多问题。首先,从体制上说,由于管制手段中人为鉴定和参与的成分颇多,如排污许可的确定,管理设施完善程度的判断,三同时制度的实施等,其中存在腐败的渠道。其次,由于信息的缺乏,有关环境污染及责任的判断可能不准确,相关的管制手段可能并不合适,使得管制手段的效率下降。再次,管制手段的命令性与惩罚性特点,不能充分利用社会及企业本身的积极性,并且易产生对立的情绪,反而影响到实施的效果。最后,管制手段在判断污染的程度、责任者以及确立管制措施时,需要消耗大量的人财物,成本相对较高。在信息需求方面,指令性控制手段具有局限性。指令性控制手段要求管理部门为了有效地控制各种类型的污染源排放,必须了解若干的产生污染的产品和活动的环境行为信息,而在现实社会中大量收集这类信息的难度极大,不仅费用昂贵,而且所得信息也会有较大的不确定性,在信息不全面的条件下进行决策,就可能产生超额社会成本,从而影响管制手段的有效性。指令性控制手段对环境行为信息的要求是非常高的,必须有相当准确的环境信息作为支持。也就是说,环境信息公开有利于指令性控制手段的实施,对环境管理是相当必要的。3.2环境信息公开与经济手段经济手段,也就是基于市场经济机制的手段。污染控制的市场机制利用价值规律的调节作用,从影响成本和效益入手,使用价格反映全部社会成本,引导经济当事人对其行为加以选择,以实现改善环境质量和持续利用自然资源的目标。作为污染控制的第二次浪潮,环境经济手段的一个基本目标就是要确保环境和资源的合理价格,以促进对资源的有效利用和合理配置。中国科技论文在线_____________________________________________________
本文标题:环境信息公开——有效的环境管理模式
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