环境公益诉讼课件

新沂市人民检察院民行科检察机关的环境公益诉讼探索之路1责任将如何追究？一、环境公益诉讼的界定公益诉讼的概念肇始于罗马法。早在罗马的程式诉讼中，就存在私益诉讼(actionsprivatepopulares)和公益诉讼(actionspublicpopulares)之别，前者仅为保护个人利益和权利的诉讼类型，只有特定人才可提起；后者则是保护社会公共利益的诉讼类型，又称为罚金诉讼(quitam)、民众诉讼(actionspopulares)，除法律有特别规定外，任何市民均有权提起。从立法上看，继罗马法以后，法国1806年的《民事诉讼法》和《法院组织法》都规定了检察机关可以为维护公共秩序而提起公益诉讼。但是，直到20世纪60年代，公益诉讼这个术语才得到广泛的应用。还有观点认为：环境公益诉讼是一种专门针对环境损害的独立诉讼。从性质上看，我们不能再陷入传统诉讼制度理论的案臼，环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼的二分法必然产生法理逻辑上的矛盾、遭遇现实的困境，环境公益诉讼应是一种特别诉讼，是现代社会中公民共同行为的有机组成部分；从原告主体看，检察机关并不是提起环境公益诉讼的最佳主体；从客体看，环境公益诉讼需要应对的是行为“对环境的损害”，不宜将“对人的损害”纳入环境公益诉讼的范畴。另有观点认为：环境公益诉讼就是原告并非出于自身利益的损害，而是以环境的社会公益可能受到的侵害为目的，以环境与资源开发利用行为者或者许可开发利用环境与资源的政府机关为被告,向法院提起的请求判决停止开发利用或者宣布行政许可无效的诉讼。由是观之，分歧主要在于原告的界定、诉讼客体的范围、是否为独立诉讼等方面。本文的观点是，所谓环境公益诉讼，是指依法律授权的相关主体依据法律规定，针对行为人危害公共环境利益的行为，为使环境本身所受损害得以救济而向法院提起诉讼的制度。目前，我国学界对环境公益诉讼的概念仍未有统一认识。有观点认为：环保组织为了保护环境公共利益，制止危害环境的行为，针对污染环境或者破坏生态的企业提起的诉讼，即属于环境公益诉讼。通常认为，公益诉讼分为民事公益诉讼和行政公益诉讼，故可依据行为主体的性质将环境公益诉讼划分为环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼，前者实施危害公共环境利益行为的是民事主体，后者实施危害公共环境利益行为的是行政主体。本文着重探讨前者，即所谓环境民事公益诉讼，是指依法律授权的相关主体依据法律规定，针对民事主体危害公共环境利益的行为，为阻止损害行为，使环境本身所受损害得以民事性质的救济而向法院提起诉讼的制度。二、国外的环境公益诉讼制度德国的公益诉讼有四种形式：(1)民众诉讼。(2)团体诉讼。(3)公益代表人诉讼。德国《行政法院法》确立了行政诉讼的公益代表人制度，即分别把联邦最高检察官、州高等检察官、地方检察官作为联邦、州、地方的公益代表人。(4)检察机关提起公益诉讼。德国《民事诉讼法》规定，检察机关作为社会公共利益的代表，对涉及诸如婚姻无效案件、申请禁治产案件、雇佣劳动案件、重大环境污染案件、重大侵犯消费者权益案件等都可提起或者参与民事诉讼。大陆法系法国《民事诉讼法典》第十三编授权检察机关可以原告的主当事人（即原告）身份提起涉及国家、社会以及公民个人利益的案件，也可以在诉讼过程中以从当事人的身份介入与公众利益密切相关的案件。这样，法国检察机关无论是作为主当事人还是从当事人都可以在任何诉讼阶段参与其认为必要的、旨在维护公共环境利益的诉讼。三、我国环境民事公益诉讼的现状一二三四四、探索建立检察机关提起公益诉讼制度检察机关应具有环境民事公益诉讼原告资格与当前国际通行惯例不符与我国法律精神不符与中央精神不符《人民检察院组织法》第4条规定（略）、刑事诉讼法第99条规定（略）。如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”在公共利益受损时，检察机关可以对导致公共利益受到损害的当事人提起诉讼。如前所述，英美法系、大陆法系均有检察机关作为原告参与环境民事公益诉讼的规定。除前面相关论述外，《习近平总书记关于中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定的说明》第九关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度的论述中指出，“在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”尽管作为公益代表人的检察机关提起环境公益诉讼已为绝大多数学者所接受但最高法《解释》的相关规定却将检察机关的环境民事公益诉讼原告资格置于再商榷之境地，笔者认为《解释》第11条的规定略显不妥与自然人、环保组织、环保行政机关相比，检察机关作为环境民事公益诉讼原告具有一定优势。现阶段，我国立法者出于相当考虑暂将自然人排除在环境民事公益诉讼原告主体资格之外，赋予法律规定的机关和有关组织原告资格。诚然，大部分的环保组织（首先要保证其资质符合环保法和《解释》中的相关规定）对公益诉讼热情高涨，但在诉讼经验与论证能力上无法与检察机关相提并论。至于环保行政机关，从新中国成立至今，我国的环境保护一直以政府权力主导为特征。随着时代的发展，经过30余年改革开放的今日中国，依靠政府环保部门作为环境保护的主导机关，其执行力提升空间的局限和执行效果的低劣越发显现出来。尤其是环境刑事案件多发，环境保护滋生新型腐败领域，环境公益诉讼机制缺乏等问题的出现，使得检察机关在环境保护中监督职能的发挥愈显重要。与其他诉讼主体相比，检察机关作为国家法律监督机关，不牵涉地方和部门利益，适合代表国家和社会公共利益提起诉讼；检察机关拥有法定的调查权，有利于调查取证和解决举证困难问题；检察机关能够从大局出发，审慎地行使公益诉权，避免影响到正常的行政秩序；检察机关具有专业法律监督队伍，能够高效、准确地配合人民法院进行诉讼，可以大幅度降低司法成本。第一，基层检察院的案件处理优势。基层检察院与污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地的联系更为密切。第二，基层检察院的地域设置优势。据调查发现，只有十几家民间环保组织“有能力”、“有意愿”开展环境公益诉讼尝试。据民政部统计，全国可提起公益诉讼的生态环保类社会组织有700多个。基层检察院开展环境公益诉讼的优势第三，基层检察院的释法说理优势。从全国范围看，环境公益诉讼理念亟待推广，环境公益诉讼制度急需完善。虽然人们的环境保护意识日益提升，但环境公益诉讼对多数人来讲，应是新鲜事物，了解不多，乡镇农村、偏远地区更是如此。检察机关开展环境公益诉讼的模式（一）检察机关以其诉讼专业优势指导、支持原告起诉如前述徐州某县级市2013年发生的环境污染案件，当地检察机关即采用此种模式进行环境公益诉讼，检察院首先督促环保局提起诉讼，在环保局诉讼后依法支持其起诉。就办案实际来看，环境民事公益诉讼涉案部门较多，办案周期较长，该案至少经由五个部门，自2013年1月案发到2013年11月法院最终确定行为人的民事赔偿责任止，历时近一年，如若算上执行期限，将会更长。检察机关应当依据具体案情选择开展环境公益诉讼方式。如果案情清楚争议不大，可考虑由检察机关指导、支持环保组织或者环保行政部门作为原告诉讼；如果案情不清争议较大，则可考虑由检察机关作为原告直接参与环境公益诉讼。同时，不应将环境修复费用的高低作为是否进行环境公益诉讼的标准，乡镇企业、小作坊的环境污染问题也应予以重视。依据最高法《解释》第6条的规定，第一审环境民事公益诉讼案件由中级人民法院管辖，基层人民法院在中级人民法院认为确有必要且报请高级人民法院批准后，可一审审理环境民事公益诉讼。笔者认为，如案情简单清楚、环境修复费用较低（应以被污染环境当地经济发展水平为参考标准）、污染环境情节足以追究刑事责任，基层检察院可在提起公诉时以刑事附带民事诉讼形式开展环境公益诉讼，由基层法院审理，提高案件效率，节约司法成本。依据最高检《方案》的规定，试点期间，地方人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的，应当先行层报最高人民检察院审查批准，这有利于加强对案件的审查把关,提高公益诉讼工作质效。需注意，最高检在《方案》中设置了诉前程序。经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，或者行政机关拒不纠正违法或不履行法定职责，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起民事公益诉讼或行政公益诉讼。管辖制度有学者认为，在级别管辖方面，考虑到环境公益诉讼案件影响范围大、涉及人数多、社会关注度高，协调复杂利益冲突的难度和压力也很大，建议借鉴意大利2009年关于集团诉讼的法律，规定由省会城市的中级法院或者最高人民法院指定的中级法院集中行使公益诉讼案件管辖权，但跨省市的河流污染以及海洋环境污染案件，由海事法院机制管辖。《解释》也采此种观点，于第6条规定了中院一审为主、基层院一审为特例的级别管辖原则。对此，笔者也表示赞同。同时应予以注意的是，以刑事附带民事提起的环境民事公益诉讼，如果环境污染的刑事案件由基层院管辖，加之刑事附带民事标的额不大（可依据各省市经济水平指定具体标准），此时基于诉讼成本考虑，向高级人民法院报备即可，无须再经审批。诉讼成本环境公益诉讼的鉴定往往决定着诉讼成本的高低。据本院工作实践，如果要求环境修复，最好明确污染物的具体位置、范围大小、污染对周围环境的影响，否则，不仅导致将来执行不力，甚至回影响到案件的胜诉与否。首先是鉴定机构的鉴定资质和质量问题，法院一般仅采信在其名册里、有资格对环境污染案件进行鉴定的机构的鉴定意见。同时，目前我国鉴定人员的素质和能力参差不齐，影响了鉴定结果的准确性。其次是鉴定费用过高，民事鉴定费用是刑事污染案数额几倍、几十倍的情形也不鲜见。对此，《解释》第23条规定：“生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。”这对审判法官的业务水平提出了较高要求。另外，检察机关提起公益诉讼制度虽然可以专业知识保障胜诉率，但绝不可能出现“屡战屡胜”之情形，考虑到检察机关经费来源，建议借鉴德国制度，如检察官败诉，法院判定国库补偿胜诉方的诉讼费用。诉前程序的问题为了提高检察监督的效力，发挥行政机关履行职责的能动性，有效节约司法资源，《方案》设置了诉前程序。贵州金沙检察院提起的全国首例行政公益诉讼案件早于《方案》发布，笔者认为，在设置了诉前程序的《方案》发布后，该案的象征意义已大于办案指导意义。结合该案中金沙县环保局的表现，可以看出，司法实践中，有关组织或相关行政机关在收到支持起诉意见书或检察建议书后极少不依法办理或不履行法定职责，否则有渎职嫌疑，有被追究刑责的可能。由是观之，《方案》中诉前程序的设置，极有可能架空检察机关提起公益诉讼，导致无案可诉。期望在试点过程中，有更好的途径将节约司法资源与检察机关提起公益诉讼以优化。