房屋征收与补偿条例立法解释

国务院法制办、住房和城乡建设部负责人就《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关问题答记者问公平补偿阳光征收和谐搬迁国务院法制办、住房和城乡建设部负责人就《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关问题答记者问2011年1月21日，国务院总理温家宝签署国务院令，公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下称条例)，自公布之日起施行。国务院法制办、住房和城乡建设部负责人近日接受了《法制日报》记者的采访。统筹兼顾公平补偿完善程序问：制定条例的总体思路是什么？答：党中央、国务院高度重视条例的制定工作，指出条例直接关系人民群众切身利益，要求我们深入了解情况，广泛听取意见，集中力量组织对难点问题逐项攻关，力争条例早日出台。为了妥善处理实践中的矛盾，制定条例的总体思路：一是统筹兼顾工业化、城镇化建设和土地房屋被征收群众的利益，努力把公共利益同被征收人个人利益统一起来。二是通过明确补偿标准、补助和奖励措施，保护被征收群众的利益，使房屋被征收群众的居住条件有改善、原有生活水平不降低。三是通过完善征收程序，加大公众参与，规定禁止建设单位参与搬迁，取消《城市房屋拆迁管理条例》(以下称原条例)行政机关自行强制拆迁的规定，加强和改进群众工作，把强制减到最少。在工业化、城镇化发展过程中，必须坚持节约集约利用土地、严格保护耕地的原则，这需要通过提高规划的科学性、严格执行规划、调整产业政策、转变经济发展方式、严格立项审批等手段，控制城乡建设用地盲目无序扩张，确保18亿亩耕地红线与粮食安全。征求意见建议十万三千多条问：在制定条例过程中主要开展了哪些工作？答：法制办与住房和城乡建设部、发展改革委和国土资源部等单位共同成立了工作组，多次进行实地调研，选取40多个典型城市进行专项调查统计，专门听取被拆迁人以及经济、法律、规划、土地、评估等方面专家的意见，同东、中、西部的大、中、小城市政府和有关部门负责同志多次进行座谈，反复征求中央国家机关意见，并于2010年1月29日和12月15日两次向社会公开征求意见，分别收到意见和建议65601条和37898条。工作组召开了45次各类座谈会，有1150多人次参加了讨论。工作组对各方面意见逐条整理、综合分析，反复研究、修改，形成了《国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》。保证改善居住生活水平不降问：为了保障房屋被征收群众的利益，条例对补偿作了哪些规定？答：两次征求意见中群众的意见主要集中在补偿问题上。按照保证房屋被征收群众居住条件有改善、生活水平不降低的原则，条例规定，对被征收人的补偿包括：被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁与临时安置的补偿，停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，市场价格包含了土地使用权的价值，不低于市场价格就可以保证被征收人所得补偿在市场上能买到区位、面积、用途、结构相当的房屋。为了保证生活条件困难的被征收人居住条件有改善，条例规定，政府对符合住房保障条件的被征收人除给予上述补偿外，还要优先安排被征收人享受住房保障，使其不再等待轮候保障房。评估机构由被征收人协商选定问：条例对房地产评估作了哪些规定？答：一是明确对被征收房屋价值的补偿，按照不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格的原则进行补偿。对评估中应当考虑的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素以及装修和原有设备的拆装损失补偿等问题，将由房屋征收评估办法进行具体规定。二是明确房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。三是规定房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。对房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的违法行为，规定了严格的法律责任。四是规定对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。大量调研严格界定公共利益问：条例对公共利益是如何界定的？答：对这个问题，我们高度重视，收集、研究了国外情况和做法，做了大量的调查研究，多次进行专家论证，广泛听取意见。在此基础上，条例规定，因国防、外交需要和由政府组织实施的能源、交通、水利、教科文卫体、资源环保、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业需要以及保障性安居工程建设、旧城区改建需要可以实行房屋征收。为了加强规划的调控作用，根据条例的规定，确需征收房屋的各项建设活动都应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并要求制订规划应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证，保障性安居工程建设和旧城区改建还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，经市、县级人民代表大会审议通过。注重公众参与强调公开透明问：条例对征收程序作了哪些规定？如何体现公开透明和公众参与？答：征收程序是规范政府征收行为，维护被征收人合法权益，促使政府做好群众工作的重要保障。条例规定征收补偿方案应征求公众意见；因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，应当组织听证会并修改方案；政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定；被征收房屋的调查结果和分户补偿情况应当公布；被征收人对征收决定和补偿决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；审计机关应当加强审计。房屋征收实施单位不得营利问：条例对房屋征收的实施作了哪些规定？答：房屋征收是政府行为。按照原条例规定，建设单位是拆迁人，这是由当时的历史条件所决定的。从近几年的实践看，由于拆迁进度与建设单位的经济利益直接相关，容易造成拆迁人与被拆迁人矛盾激化。条例改变了以前由建设单位拆迁的做法，规定政府是征收补偿主体，由房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，但房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位实施房屋征收与补偿的行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。禁止建设单位参与搬迁活动，任何单位和个人都不得采取暴力、威胁或者中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。行政强拆取消改为司法强拆问：条例取消原条例中行政机关自行强制拆迁的规定，主要考虑是什么？答：按照原条例的规定，政府既可以责成有关部门强制拆迁，也可以申请法院强制拆迁。近几年来，强制拆迁过程中出现了一些恶性事件，虽然是极少数，但必须高度重视，切实采取有效措施，杜绝此类事件发生。全国人大常委会办公厅2009年8月28日向社会公开征求意见的《行政强制法(草案)(三次审议稿)》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。本条例是行政法规，不宜再设定行政强制执行。因此，条例取消了原条例中行政机关自行强制拆迁的规定，规定由政府申请法院强制执行。这样也有利于加强对政府征收补偿活动的制约，促使政府加强和改进群众工作。集体土地征收正在研究修改问：条例为什么没有对征收集体土地作出规定？答：有意见认为，条例应一并解决集体土地和房屋征收问题。从我们调查了解的情况看，现在矛盾突出的确实主要在集体土地征收方面，但国有土地上的房屋征收和集体土地征收是分别由条例和土地管理法调整的，通过行政法规对征收集体土地作出规定是超越立法权限的。我们将会同有关部门抓紧对土地管理法有关集体土地征收和补偿的规定作出修改，由国务院尽早向全国人大常委会提出议案。关注9大焦点37898条意见汇聚“新拆迁条例”《国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》是根据《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》起草的。制定这个条例，关系到群众切身利益，关系到工业化、城镇化进程，关系到现代化建设全局。2010年12月15日，经国务院领导同意，《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》在中国政府法制信息网公布，第二次向社会公开征求意见。第二次公开征求意见共收到意见37898条。2011年1月21日，国务院总理温家宝签署国务院令，公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》，自公布之日起施行。国务院法制办、住房和城乡建设部负责人为此接受了新华社记者的采访并介绍了二次征求意见吸收采纳情况。难点问题逐项攻关问：制定条例的总体思路是什么？答：党中央、国务院高度重视条例的制定工作，为了妥善处理实践中的矛盾，制定条例的总体思路：一是统筹兼顾工业化、城镇化建设和土地房屋被征收群众的利益，努力把公共利益同被征收人个人利益统一起来。二是通过明确补偿标准、补助和奖励措施，保护被征收群众的利益，使房屋被征收群众的居住条件有改善、原有生活水平不降低。三是通过完善征收程序，加大公众参与，规定禁止建设单位参与搬迁，取消《城市房屋拆迁管理条例》行政机关自行强制拆迁的规定，加强和改进群众工作，把强制减到最少。多次调研反复征求意见问：在制定条例过程中主要开展了哪些工作？答：法制办与住房和城乡建设部、发展改革委和国土资源部等单位共同成立了工作组，多次进行实地调研，选取40多个典型城市进行专项调查统计，专门听取被拆迁人以及经济、法律、规划、土地、评估等方面专家的意见，反复征求中央国家机关意见，并于2010年1月29日和12月15日两次向社会公开征求意见，分别收到意见和建议65601条和37898条。工作组召开了45次各类座谈会，有1150多人次参加了讨论。工作组对各方面意见逐条整理、综合分析，反复研究、修改，形成了《国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》。焦点1“拆迁”退役“征收”上岗《条例》中，一个显著的变化，就是删去了旧有条例中令人敏感的“拆迁”，代之以“征收”。“拆迁”二字，此前已在《城市房屋拆迁管理条例》中存在了20年之久。1991年，国务院发布上述条例，2001年对其做出修改。2007年12月，国务院常务会议审议的《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例(草案)》中，“拆迁”依然在列。而在2010年1月、12月的两次向社会公开征求意见稿中，其表述已经变为“国有土地上房屋征收与补偿”；直到21日公布的新条例，“拆迁”二字彻底摒弃。专家解读：有“征收”，就应该有相应的“补偿”。多位专家认为，透过这一字面改动，可以看到新条例更加突出房屋征收和补偿的规范、公平、合理；而且，在新条例的修改过程中，规范公权和保障私权的法治理念在不断强化，更注重工业化、城镇化建设与保护被征收人合法权益之间的统筹兼顾，使公共利益和私人利益得到更好的协调与平衡。焦点2公共利益确定六个方面有意见认为，公共利益的界定过宽，主张具有商业性质、营利目的项目都不应当属于公共利益；也有意见认为，对公共利益的规定还不够全面，主张凡是实施城市总体规划，为城市发展和建设进行的重大工程，由政府组织或者主导的住宅小区、经济开发区、工业园区、商业街区等城市建设，都应当属于公共利益。此外，还有意见提出在国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等规划编制过程中，应当提高公众参与程度。《条例》规定：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：(一)国防和外交的需要；(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城