论排污权交易制度在我国的建立

论排污权交易制度在我国的建立摘要：排污权交易是环境保护经济手段的运用，是一种典型的私法手段。排污权交易制度在国际法中发展迅速，并推动了世界各国排污权交易制度的建立、完善和发展。排污权交易制度在我国已有了成功实践，但仍处于起步阶段，建立我国的排污权交易制度实为必要。我国要建立排污权交易制度需合理确定总量控制，进行排污权初始分配，并对政府监管和市场运行进行合理界分。基于上述分析，本文提出了我国排污权交易制度体系建构的设想。环境危机是市场机制在公共物品供给领域失灵的产物，这也正是政府对环境问题干预的正当借口，但政府奉行直接行政干预和控制为基础的环保政策，并不能有效的解决环境问题。过多强制性的环保措施不但加剧了政府机构的膨胀和政府公职人员的“寻租”，而且由于政府对经济领域的不适当干预，在一定程度上反而束缚了经济的发展。因此，如何协调政府干预和市场运行的界限极为重要，而排污权交易制度就是政府干预和和市场运行的结合，实践也证明排污权交易制度能够有效地减少治理污染的社会费用，降低环境负荷，因而得到世界上许多国家的采用和学界的关注。市场经济本质上是一种法制经济，法律制度的保障是环境经济政策的生命线，参与市场运行的环境经济政策也只有在相应的法律制度的保障下，才具有合法性和权威性，所以，必须进一步完善我国的环境法律制度体系，赋予排污权交易制度相应的法律地位，才能使排污权交易制度的作用得到更加完整的发挥。基于此，本文拟从排污权交易制度概述，排污权交易制度在国际法中的发展状况，排污权交易制度在我国的实践状况，我国排污权交易制度的实施基础和我国排污权交易制度的体系建构等五个方面论证我国排污权交易制度的建构。一、排污权交易制度概述(一)排污权交易制度的内涵分析排污权交易(又称排污指标交易、环境容量使用权交易)，是在污染物排放总量控制的前提下，利用市场机制及环境资源的特有性质，在环境保护主管部门的监督管理下，通过污染者之间交易排污权，实现低成本污染治理，它在控制环境污染方面兼有环境质量保障和成本效率的特点，成为总量控制目标下最具潜力的环境政策。[1]排污权交易是一种以市场为基础的经济政策和经济刺激手段，排污权的卖方由于减排而剩余排污权，出售剩余排污权获得的经济回报实质上是市场对有利于环境的外部经济性的补偿;无法按照政府规定减排或因减排代价过高而不愿减排的企业购买其必须减排的排污权，其支出的费用实质上是为其外部不经济性而付出的代价。排污权交易实质是环境容量使用权交易，是环境保护经济手段的运用，是一种典型的私法手段。它以追求最大的成本效益为原则，在价值取向上较好地把握了公平与效益这一对矛盾的平衡，可以刺激环境保护工作的发展。[2](二)排污权交易制度的基本内容排污权交易的基本内容是：在满足社会公众对环境质量要求的前提下，确立合法的污染物排放权利即排污权，并允许这种权利在市场上进行交易，以此来进行污染物排放的总量控制。实践中，通常是由政府向企业、事业单位发放排污许可证，排污许可证及其所代表的排污权可以自由转让，企业、事业单位可根据其自身的需要，在市场上买进或卖出排污权。[3]排污权交易系统的运行包括三个基本环节：首先，由政府部门确定出一定区域的环境质量目标，并据此评估该地区的环境容量，然后推算出污染物的最大允许排放量，并将最大允许排放量分割成若干规定的排放量，即若干排污权;其次，政府可以选择不同的方式分配这些权利，如公开竞价拍卖，定价出售或无偿分配等，并通过建立排污权交易市场使这种权利能合法地买卖;最后，在排污权市场上，排污者从其利益出发，自主决定其污染程度，从而买入或卖出排污权。围绕这三个环节，排污权交易制度由两部分构成：排污许可证和排污许可证的交易。(三)排污权交易制度的思想渊源排污权交易制度起源于美国，美国的排污权交易制度主要基于以下两个政策：1.气泡政策所谓气泡(又译为泡泡)，是指将众多排污点想像为位于一个理想的气泡内，或将由多个排污点排放的污染物总量比作一个气泡，着眼于控制整个气泡的污染物总排放量，而不是气泡内每个排污点的排放量。美国气泡政策的最初设想是：就排污管理而言，可以把含有多个排污点的工厂看做是一个大的污染源即气泡，允许工厂的经营者对那些所需治理污染费用最少的排污点最大限度地减少污染物，对那些所需治理污染费用最多的排污点放松治理，以达到用最少的费用实现最大限度地减少排污总量的目的。适用气泡政策的主要条件是：气泡及气泡的大小只能由联邦环保局或经联邦环保局授权的州政府依法确定，污染源单位不能自行确立;申请适用气泡政策的单位必须向环保局证明，它已经达到环保局规定的将其排放总量削减至一定水平，并证明其排放抵消或排放交易活动不会引起环境质量的下降;适用排放抵消或排放交易活动的污染物只能依法确定，应以单项污染物为单位，不能以多种污染物的混合排放量从事排放抵消或排放交易活动，对人体和环境有严重危害的危险物质不能适用于气泡政策。2.抵销政策在美国，所谓抵消政策(又译为补偿政策)，是指以一处污染源的污染物排放削减量来抵消另一处污染源的污染物排放增加量或新污染源的污染物排放量，或者指允许新建、改建的污染源单位通过购买足够的“排放减少信用”，来抵消其增加的排污量。该政策将未达标地区视为一个整体，允许有资格的新建或扩建污染源在未达标地区投入运营，条件是它们从现有的污染源购买足够的“排放减少信用”，其实质是通过新污染源单位购买“排放减少信用”为现有污染源单位治理污染提供资金。二、排污权交易制度在国际法中的发展状况从20世纪70年代开始，美国环保局尝试将排污权交易用于对大气污染源和水污染源的管理，逐步建立起以气泡、抵消、银行和排放减少信用为核心内容的排污权交易法律和政策体系。此后，很多国家不同程度地采用了美国的排污权交易政策，并推动了国际环境法中排污权交易制度的发展，国际环境法又反过来推动了世界各国排污权交易制度的建立、完善和发展。1987年通过的《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》是第一次规定经济手段的全球性多边环境公约;1991年经济合作与发展组织理事会提出的《关于在环境政策中使用经济手段的建议》，建议成员国更加广泛、坚定地采用经济手段，以作为其他政策手段的补充或替代，该建议提出了4类经济手段供成员国参考：第一是收费和收税;第二是可交易的许可证;第三是押金制度;第四是财政补贴;1992年联合国环境与发展会议通过的《里约宣言》指出“：考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点，国家当局应该努力促进环境成本内部化和利用经济手段，并且适当地照顾到公众利益，而不歪曲国际贸易和投资。”这标志着国际环境政策进入到以环境经济政策为代表的新时代。1997年在日本京都举行的《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方大会通过了该《公约》的第一个附加协议，即《京都议定书》，并且已在2005年生效。其主要目标是将2008--2010年3个工业化国家温室气体排放总量在1990年的基础上平均减少5.2%，并对各个国家的减排指标和减排的6种温室气体做了具体规定，而对发展中国家则没有做出指标性的规定。《京都议定书》的生效标志着排放权经济时代到来，还为全球创造出了一种新的产品：温室气体排放权，并且被迅速商品化。当前，排放权交易在国际市场发展非常快，例如《京都议定书》生效之前的2004年底，在联合国注册的温室气体减排项目仅有1件，而现在已经超过了200件，且数量还在快速增长。据世界银行估算，二氧化碳排放配额作为新兴的市场宠儿，2008--2012年全球每年的需求量达到7亿一13亿吨，由此形成了一个年交易额高达140亿～65O亿美元的国际温室气体排放配额的贸易市场。从其发展的特点看，排放权交易既存在于发达国家之间，更存在于发达国家与发展中国家之间。因为绝大部分发达国家不仅根本无法单独完成《京都议定书》中规定的减排任务，而且近年来排放量每年都还在大幅递增，但发达国家可以通过《京都议定书》允许的三种方式来达成履约任务：一是两个发达国家之间可以进行排放权额度的买卖。二是实行联合履约模式，例如所有欧盟成员国可视为个整体，实行内部调控，在总体上完成减排任务。三是实施“清洁发展机制”，根据《京都议定书》，各签字国有义务对其二氧化碳的排放量做出限制，而发达国家更有责任帮助发展中国家分解二氧化碳温室气体，每分解一吨，发达国家就可以获得一吨“二氧化碳排放权”。比如，中国、印度等发展中国家没有减排义务，可以把通过分解温室气体获得的减排指标，出售给必须履约的国家。因此，CDM鼓励发达国家向发展中国家提供资金、技术，帮助后者削减排放量，有关项目在获得该发展中国家和联合国有关部门的认证后，可以抵扣发达国家的排放量。发展中国家的企业卖出的排放权，现在主要由一些国际碳基金和公司，通过世界银行等机构参与购买后进入发达国家市场。排污权交易制度在国际环境法中的迅速发展并在各国之间的成功实践，表明排污权交易制度的运行对减少污染物排放，推动全球环境治理是切实可行的，同时也为我国排污权交易制度的建立提供了可资借鉴的思路。我国东西部地区发展的不平衡，正如发达国家与发展中国家发展的不平衡，如果把全国放大为全球，那么东西部地区实行联合履约模式、清洁发展机制也应该是可行的。三、排污权交易制度在我国的实践状况我国关于排污权交易制度的实践主要集中在大气污染和水污染领域。上海市可以说是我国实行排污权交易的先驱，从1987年至今，已有60多家企业开展了排污指标交易，交易价格也从每日每公斤COD(化学需氧量)7000～8000元上扬至15000～20000元。并取得了较好的效果，一些经济效益差、污染严重的企业从经济成本考虑，逐渐让出排污指标、退出了水源保护区，而效益好、污染少的企业逐渐取而代之。为有效控制与削减大气污染的主要因素二氧化硫的排放总量，我国加大了探索排污权交易制度的步伐，如1991年国家环保总局将包头、开远、柳州、太原、平顶山和贵州等6个城市作为试点城市试点，实施了大气排污交易政策。2001年国家环保总局与美国环境保护基金会签署了“研究如何利用市场手段，帮助地方政府和企业实现国务院制定的污染物排放总量控制目标的合作协议备忘录”，确立了“利用市场机制控制二氧化硫排放的中美合作研究项目”，由美国环保协会提供技术、人员及资金等多方面的支持，在江苏南通与辽宁本溪试点实施该项目。2002年国家环境保护总局又选择在山东山西江苏河南上海天津柳州等七省市开展“二氧化硫排放总量控制及排污交易试点”项目以寻求改善空气质量。我国对排污权交易尚无系统的法律规定，但一些地方法规和行政规章的规定已经涉及到排污权交易问题。1985年上海市为保证自来水水质，上海市人大颁布的《上海市黄浦江上游水源保护条例》，划定了从淀山湖到龙华港,面积为1058平方公里的上游水源保护区，规定新建项目增加的排污量必须控制在保护区允许的排污总量指标之内，总量指标可以经环保部门同意在企业之间有条件地调剂余缺、互相转让。1994年颁布的《上海市环境保护条例》明确规定，可以进行排污指标有偿转让。1998年3月国家环保局颁布的《水污染物排放许可证管理办法》第2l条规定：“水污染物排放指标，可以在本地区的排污单位之间互相调剂。”1998年9月太原市颁布的《大气污染物排放总量控制管理办法》第2l条规定：“总量控制内的指标可以有偿转让。”第24条规定：“排污单位通过治理使大气污染物实际排放量低于政府下达的允许排放量指标的，其剩余的允许排放量指标可以留作本单位发展使用或者转让给其他排污单位。”2000年4月修订的《大气污染防治法》确立了大气污染物总量控制和大气污染物排放许可证制度，明确了划定大气污染物排放总量控制区，正式核定大气污染物排放总量和核发大气污染物排放许可证。通过上述分析可以看出，我国的排污权交易制度还处于探索中，尚未形成统一的完善法律制度，但实践中的成功进行，地方立法的零星规定，国家立法关于污染物排放总量和污染物排放许可证制度的确立以及相关国际环境条约的推动已经为完整地建构我国排污权交易制度奠定坚实的基础。四、我国排污权交易制度的实施基础(一)总量控制的确定1.总量控制的确定须以一定的环境容量为前