论现代环境法的演变与形成

论现代环境法的演变与形成汪劲【学科分类】环境法学【出处】燕园法学文录【写作年份】2002年【正文】一、人类社会早期有关环境规定的立法概述（一）中国古代自然保护管理的有关规定中国古代的环境保护思想是从对生物资源保护的思想基础上发展起来的，其产生至少可以上溯到公元前11世纪的西周时期。经过1000年的发展，至秦汉之前，已逐步完善起来。从秦汉以后直至明清时期，这种思想在实践中得到了一定的运用和发展。中国历史上的环境状况，如从先秦算起，经历了良好、第一次恶化(秦、西汉)、相对恢复(东汉至隋)、第二次恶化(唐至元)、严重恶化(明清以后)这么五个发展阶段。并且历史上环境恶化多以森林、植被的破坏为先导，随之带来水土流失、沙漠化、河道决徙、湖泊湮废等一系列变化。〔1〕这些变化，与历史上的农业生产活动具有密切的相关性。公元前11世纪，西周在颁布《伐崇令》中规定：“毋坏屋，毋填井，毋伐树木，毋动六畜。有不如令者，死无赦”。这些命令本为军事纪律，但是它却包含了生物资源保护的内容。另外，在《礼记·王制》、《礼记·月令》中关于四季打猎的规定和关于十二个月的不同禁令，均为法则。据《韩非子·内储说上》载：“殷之法，刑弃灰于街者”。夏代规定（据《全上古代秦汉三国六朝文》记载，“春三月，山林不登斧斤，以成草木之长；夏三月，川泽不入网略，以成鱼鳖之长”。在1975年由我国考古人员在湖北云梦县睡虎地11号秦墓中，发现了一批秦代竹简，其在《秦律十八种》之中，有一种原题为《田律》的秦简。《田律》的主要内容是有关农业生产的，其中有一部分是关于对生物资源保护的规定。中国学者袁清林认为，《田律》的上述规定，体现了“以时禁发”的原则。显然，先秦萌芽状态的生态学思想和各种保护生物资源的理论，对这些规定是有着深刻影响的。〔2〕到西汉时期，淮南王刘安邀集门人编撰了《淮南子》，其中《主术训》(卷九)专门总结了先秦关于生产与保护、开发与抚育的基本思想。明清时期，《明律》、《清律》均沿用《唐律》。在自然保护方面，除袭用旧时的自然资源政策外，别无其他特别之处。从中国早期的自然资源保护立法看，早期的环境法律规定在目的上是为了保障国家对自然资源的持续利用，以维护封建社会的统治秩序。这时的自然资源只是作为财产的一种形式予以保护的。在古代自然哲学相对发达的中国，“持续利用”自然资源可以说是早期中国环境立法的基本理念，这与中国古代思想家的自然哲学观对统治者思想的影响有关。（二）欧洲中世纪以前的环境立法与中国相比较，中世纪以前的欧洲对自然资源的立法要薄弱得多。著名生态学家E.奥登在其《基本生态学》一书中曾明确地指出：“古希腊哲学家希波克拉底、亚里士多德以及其他哲学家的著作中，多多少少含有一些生态方面的知识。但希腊人却没有人重视这方面的事”。因此，古代希腊人对有关生态关系的认识远远不如中国古代的自然哲学思想。到中古时期的11世纪，西欧兴起了城市，于是环境卫生和空气污染问题开始产生。由于城市化的原因，欧洲一些国家便以保护公众健康和生命财产的安全为目的进行有关环境的立法。在经济发达时期较早的罗马，公元五世纪就发生了控告城市污水造成泰比亚（Tibia）河严重污染以及抗议反对从城市各处的手工作坊发出臭气等事例。现在可以找到的最早的欧洲环境法律是英国国王爱德华一世在1306年颁布的禁止在伦敦使用露天燃煤炉具的条例。二、从公共卫生到自然资源保护：18世纪中叶至20世纪初叶的环境立法1776年，英国人瓦特发明了蒸气机；1866年，德国人西门子发明了最初的发电机，并且在1867年发明了最初的平炉炼钢法。从而出现了铁路建设、道路建设以及对煤和水力等能源的开发，它们促进了欧洲工业的全面发展。从中世纪直到近代，作为畜牧业放牧的牧场以及作为唯一燃料的森林在欧洲各地曾遭到了极大的破坏，然而由于煤的燃烧使得森林采伐得速度得以减慢。在环境问题的背景方面，此间的欧洲社会出现了如下几种现象：第一，欧洲社会的人口呈指数增长。人口增加不仅强制性地使开发森林、开垦土地以及靠土地改良的农业生产加大，而且在产业方面强制性地使生产力增大、住宅增多和就业提高，这导致了建筑和耕地面积的扩大。第二，煤、石油及水力资源通过蒸气机、平炉炼钢机和发电机极不合理的放出能量，是一个世纪短期发展的可能的技术。在着手技术的可能性的同时，导致生产远远超越了自然的需要而增大。为了工业建筑及交通的发展，在景观领域内本应均衡的消费因生产增大而提高。由于经济的和种种新的可能性与获取利益的希望具有强大的魅力，于是对同胞与同胞之间保持自然生活领域的要求的关心也遭到压抑。第三，代表生态系统全体性的公民共同的公共生活领域与土地所有权以及众多大地主的自由处分之间产生矛盾。作为生态学上一体化的空间，由于行政区域或由于各自的土地所有权而分割开来，因所有权人有自由处分的原因而导致了保护的困难。〔4〕（一）欧洲国家有关环境立法的概况作为工业革命发祥地的欧洲，在自由资本主义经济产生的初期已经出现了因都市化和人口集中带来的环境污染问题。因此，进入19世纪以后，生活环境卫生便成为环境立法的主要对象。1810年10月15日，拿破仑法令（《法国民法典》）被普遍适用于法国、比利时和荷兰，其内容涉及到消除从工厂或车间散发出来的不卫生的、危险的以及具有妨害作用的臭气。尽管到后来这些国家的法律制度发生了不同的转变，但是具有共同性和原则性的措施（如“相邻关系”的概念）仍然为各国所沿用。在消除空气污染问题上，卢森堡在1872年建立了排放许可制度，德国在1869年设立了专门机构。另外，英格兰在1863年、意大利在1865年和1888年还分别制定了防止有害于健康和安全的控制工业空气污染措施的法律(如英格兰《制碱工业法》)。〔5〕除了制定公法措施以外，由于在私法领域运用了“合理使用财产”以及“私的妨害”的概念，使得在反对地方污染的法律制度方面又增加了私法保护的内容。而且，“妨害”和“相邻关系”的概念还被运用到国际法处理越界污染的案件之中。此间，国内和国际有关环境立法的目的主要是保护经济性自然资源，例如森林、运动、渔业和海豹皮等等。许多法律的措施也是为了生计而强制人们对自然资源予以持续的利用。1734年，芬兰制定了《森林法》，其背景是因为一些中央松树林由于输出树木出口而遭过伐从而面临着消失的危险、在波希米亚，以法令来保护森林的时代是在中世纪，其依据是1852年制定的《森林法》。进入20世纪以后，关于自然资源的类似的立法仍在欧洲国家得以发展：瑞士于1902年制定了《森林法》；罗马尼亚在1930年通过了第一部关于保护自然遗迹的法律，并且还依法设立了36个自然保留地。此间的自然资源保护立法，只对有经济价值的自然资源作了规定。法国学者基斯等认为，所有这些早期的资源管理措施都是有限的。由于没有在法律中直接确立“保护”的目的，使大多数野生动植物以及特殊的迁移动物可以被任何人采集、追捕或宰杀。〔6〕（二）美国的自然保护立法自1776年7月4日美国发表《独立宣言》宣布独立以后，开发自然资源、创建国家经济以及保存奴隶制度便成为美国国家法律和政策所确定的首要发展目标。在新成立的美国，丰富的土地是基本的资源。为此，政府非常重视对土地的占有(例如，在马里兰，直至被约定割让土地以前仍拒绝签署邦联条约)，在美国成立后首先便是确立公共土地制度。纽约在1780年、佐治亚州在1802年分别割让了5.41亿英亩土地给国家，1803年联邦通过购买路易斯安那州而获得了大面积土地。创建公共土地制度的基本理念是为了公共利益。〔7〕例如创立于1872年的黄石国家公园便是基于这一理念的产物。1785年和1787年，由托马斯·杰斐逊提案，美国国会分别制定了关于土地勘测和开发的法律。这些法律规定准许开发西部土地并可予以出卖。在土地开发政策方面，基本手段是降低国家税率、土地减价、土地贸易和出卖公共土地。在此之后，杰斐逊又通过勘测土地，为国家开发土地建立了第一手联邦资料。对此，J.福特尔研究认为，资料的创建和基本数据往往是联邦环境立法的首要活动，因为联邦土地资料的建立对后来的美国环境立法产生了重要影响。〔8〕在1776年至1860年期间，几乎每一届国会会议都对新建的开发项目予以优先考虑，以促进水运、航道、港口、铁路和其他基础设施、交通设施的建设。除最高法院以外，政府并不重视制定规范经济行为的法律。只有马歇尔法官和坦雷法官在审判中分别运用商业贸易条款和警察权力规定来处理资源管理上的案件。〔9〕这些为美国的州和联邦立法体系建立了一个环境保护的基础。1845年，美国宪法确立了资源管理制度和卫生安全保护措施的框架，据此政府设立了一个部专门负责资源的开发管理。1860年，亚伯拉罕·林肯当选总统。他在当选总统后，美国闪电般地颁布了许多法律，使政府的目的是面向经济建设和建立一个现代化的美国。此间，由共和党控制的立法机关通过了《宅基地法》、《国内税收法》，成立了农业部和国家科学研究院，通过出卖大量土地以筹措修建横穿大陆的铁路的基金。1866年美国制定了《矿业法》，1870年、1872年又分别制定了《木材种植法》、《木材和石头法》、《沙漠土地法》，这些法律的共同特点是规定了快速的土地处理程序。从19世纪90年代开始，美国进入都市化和工业化社会，许多城市的人口都在巨烈增长。〔10〕日益增多的废气、污水、噪声和垃圾等首次以公众为中心影响到环境质量。以教堂为首，社会工作者和改革者联合组织了社会福音运动以清除贫民窟。这场运动的效果是导致了最初的城市改良，建立一个清洁地区并且创建以法律控制污染的新制度，为此还出现了美化城市运动。这时，城市规划开始作为一项职业和城市建设的初步基础。城市改良者也开始意识到制定地方法律以控制地方的污染问题。从此，美国的环境立法开始分化为自然资源和消除污染两大部分。起初，大多数城市改良者运用的法律武器是妨害法，其私的妨害请求是基于实体禁止法和他人在使用财产时的不合理侵害的原理。另外，烟尘命令是美国第一个消除污染的立法。在联邦和州一级法院，法官们对以环境和卫生名义制定的警察权力立法予以支持，认为它是一个“合理的和必要的”措施。〔11〕在环境立法方面，美国于1906年制定了《古迹法》，1903年联邦避难署创设了第一个野生动物避难所。1916年，国会通过了《国家公园服务体制法》，1918年通过了《迁移候鸟协定法》，1920年制定了《联邦水力法》和《矿产租用法》。（三）其它国家在环境资源立法方面的进展19世纪中叶以后，随着世界经济的不断发展，资本主义国家对外贸易的扩大以及对外的领土扩张。于是欧美列强与亚洲、非洲和拉丁美洲国家展开了控制与反控制的斗争。在这一过程中，西方文明中一些比较先进的管理思想和科学技术也开始影响这些不发达地区。在环境立法方面，日本和一部分拉美国家以及中国都取得了不同的进展。1、日本明治时期的环境立法。日本在中世纪后期(15世纪至16世纪)，由于社会分工而开始出现城市，人口也逐步向城市集中。〔12〕以19世纪中叶明治维新为起点，日本走上了“弃亚从欧”的资本主义道路。日本较早的自然保护制度是在明治6年(1874年)由太政官布达设立的自然公园制度。之后，由于都市化进程以及受1872年美国设立黄石国家公园以及欧洲国家公园制度的影响，明治44年(1912年)日本帝国议会审议了“关于将日光山建成大日本帝国公园的请愿”以及以富士山为中心的“关于国家设置国立大公园的建议”。〔13〕1932年日本制定了《国立公园法》。大正8年(1920年)，为了对都市内的景观风致地区予以保护，防止都市建设和开发行为危害都市的绿地等自然景观，日本制定了《都市计划法》，专门规定了“风致地区保全制度”。为了保护野生鸟兽不受乱捕滥猎而遭灭绝，在大正8年(1919年)日本制定了《狩猎法》，其目的是禁止和限制捕获野生鸟兽。为保护历史环境，在明治4年(1872年)由太政官公布了《古器旧物保存方》，明治8年(1876年)由太政官布达公布了《官国币社及府县乡社传统制式保存方》，在明治30年(1898年)制定了《古社寺保存法》。除此之外，日本在明治30年(1898年)制定了《森林法》。19世纪末叶，在强力