试论入世与公务员激励机制的选择

—1—试论入世与公务员激励机制的选择加入WTO是我国为适应经济全球化而采取的最具时代意义的战略步骤。随着我国加入WTO以及国内外形势的不断演变，政府的行政环境、行政理念、行政职能、行政过程及行政手段和方式都将发生前所未有的转变。如何更快、更有效地提高政府行政能力？积极探索适合新需求的公务员激励形式，就成为一项刻不容缓的任务。一、公务员激励机制的涵义公务员激励机制是指政府引导公务员的行为方式和价值观念，以实现共同的行政目标，按预定的标准和程序将行政资源分配给公务员或行政组织的过程。简言之，公务员的激励机制是政府引导公务员的行为方式和价值观念以实现行政目标的过程。公务员激励机制的功能是规范和引导国家公务员的行为方式和价值观念符合政府所规定和倡导的行为方式和价值观念。政府行为方式的规范性和范例作用是政府有序运行、依法行政，树立良好的政府形象和公仆形象以及政风的有力保证，是政府廉洁自律、公平行政的必要条件。政府的价值观念是政府的灵魂，是公务员明确政府行政目标，形成政府凝聚力的必要条件。没有共同的价值观念，不可能形成共同的组织目标；没有共同的组织目标，就不可能形成组织凝聚力。而一个没有组织凝聚力的政府，—2—则是一个没有生气的低效率的政府，是一个没有内在动力的政府。公务员的激励机制由三个要素组成：激励标准、激励手段和激励过程。激励标准是指政府对国家公务员进行激励的规定，它规定了激励方向和激励强度。激励手段基本分为两大类型。一类是功利型，是以物质奖励作为激励手段；另一类是符号型，即精神激励，就是授予某种象征意义符号。更多的是两者结合型：以功利型为主的功利——符号型激励手段和以符号型为主的符号——功利型激励手段。激励过程可分为激励导向、激励检测、资源分配和信息反馈四个步骤。二、现存公务员激励机制的缺陷及原因简析我国的公务员激励机制由于传统观念的影响、法制规定的粗化、政府改革的缓慢，使得现存公务员激励机制存在诸多缺陷。1．激励形式单调、老套。我国目前实施的激励形式以内容为标准可分为两类：一类是物质激励，如增加或减少工资、福利和补贴，以及随着职务升降而引起的物质利益的变动等；另一类是精神激励，如口头表扬、记功、授予荣誉称号以及职务晋升带来的精神满足等。长期以来，公务员的激励形式囿于这些传统模式，缺乏创新，而且这些激励形式只是满足公务员物质、精神的较低层次的需求，仅能起到暂时的激励作用，缺乏公务员自我激励的自觉性、责任性，不能体现“以人为本”的管理理念。2．激励范围狭小、集中。受激励的行为应是有助实现政府行政目标、提高行政效率、维护政府形象、服务社会公众的行为，—3—当一些不公正甚至违反法纪的行为得到漠视甚至认同，其激励效度为零或负数。如我国目前存在的跑官现象，在这种职务升降的“暗箱”操作中，懂得送礼、行贿的人，便能得到重用，这种“激励”机制，严重破坏了公平合理原则，不仅起不到激励作用，甚至违反了最基本的公正、公平、正义。与此相对，一旦某人某年度做出特殊贡献，本年度随之而来的一切荣誉都非他莫属，甚至“泽被”到下一年度。这种只重典型效应的激励，忽视了对其他兢兢业业的普通人员的适时激励，因而不能达到使所有人员都充分调动积极性、主动性的激励目标。3．激励过程迟缓、简化。激励过程包括激励导向、激励检测、资源分配和信息反馈4个步骤。但在具体的激励过程中往往程序迟缓简化，忽视社会公众的参与，对应受奖惩的行为处理不及时，不以量化评估为依据，缺乏信息反馈的步骤，从而造成各种激励形式因缺乏民众基础而丧失公开性、公正性，因无视绩效评估而造成激励中的平均主义，因步骤不全而丧失激励的可信度。4．激励效度低下、短暂。激励形式按影响方式分为正向激励和反向激励。正向激励，亦称“正强化”，是指对某种行为给予肯定和奖赏，使这种行为得以巩固、保持；而对某种行为给予否定和惩罚，使之减弱、消退，则是反向激励，或称“负强化”。正确运用强化手段可以对人员的行为进行定向控制和改造，最后引导至预期的良好状态。但在我国政府部门中存在激励过程繁琐、办事拖拉、奖惩迟缓的缺陷，对应及时奖励的人或事，三审五批，—4—对应受奖励的不同的人和事，“一视同仁”；对犯错误的人的“坏行为”经常给予理睬；而对一些贪污腐化、违法乱纪的行为，则熟视无睹或打击不力，因而造成激励效度短暂或根本不能发挥其作用。5．缺乏竞争激励。曾发挥过重要作用的旧的选人用人机制随着我国加入WTO以及国内外形势的不断演变，也暴露出知人渠道不宽，识人视野狭隘，优秀人才难以脱颖而出，干部选拔处于封闭化、神秘化状态，缺乏公开、公平、公正的竞争机制等诸多弊端。在干部选拔上，基本上是由国家统包统分，选拔干部中存在着“由少数人员选人，在少数人中选人”的现象。另一方面公务员的职业稳定性使得公务员缺少竞争压力，考试录用和考核流于形式，这就使得公务员缺乏创新、进步的动机。这些缺陷有着多方面的原因。一是受传统观念的影响。公务员在传统中被当作公共权力的代表者，是权力的拥有者和执行人。不少人认为只要拥有权力就拥有了一切，只重“人治”观念，不重“以人为本”，无视个人发展，忽视个人潜力挖掘，因而不能形成一套科学的、有效的激励机制。二是现行法制规范粗化。在《国家公务员暂行条例》中，只对应受奖励和处分的类型和等级进行了列举，而没有对其所应采取的程序、方法给予细致的规定，导致实际操作过程形式化。三是相应改革力度不够。为适应新形势，我国政府改革大幅度进行，如机构精简、政务公开、领导科学、公务员培训等，取得了显著成效，但在此过程中对公务员激励机—5—制却重视不够、改革力度不强，未能形成强烈的舆论氛围和研究热潮。三、入世后政府改革对公务员提出的要求WTO要求各成员国在享有权利的同时要承担一系列义务，其中首要承担义务的就是政府。中国政府为适应入世的挑战，必须在管理理念、职能转变、体制改革、行为方式、运作过程等方面进行更新和改革。1．转换管理理念。WTO要求各成员国通过谈判方式，在公平互惠的基础上解决争端，因而政府除遵循依法行政、效率公平的原则外，还应树立规则观念、公正观念、互惠观念、谈判协商观念，促使政府在透明、统一、公平和有预见性、不违背WTO原则的法律体系中，公平、公正、互惠互利地与各方谈判协商，解决争端，促进发展。2．转变政府职能。中国长期以来形成了政府主导的经济体制，政府对经济的干预不仅是宏观调控，还有微观管理。加入WTO后则要求政府行为的重点和方式有根本性转变，变“无限政府”为“有限政府”，变直接管理为间接管理，变微观控制为宏观调控，减少政府的控制作用，增强政府的服务功能。总的来说，政府应做好“三员”工作；“保安员”，即在建立保证国家安全、维护社会秩序的良好社会环境的前提下，运用法规维护市场秩序，保障公平竞争和市场主体的合法权益；“引航员”，即政府通过制定财政政策、货币政策和消费政策，保持经济总量平衡，同时制定合—6—理的产业政策，引导产业发展方向；“服务员”，即利用政府国有资本和国家投入，发展基础设施和公用事业，以提供必不可少的基础设施和公共产品服务，又要利用政府的权威和力量，健全社会保障机制，促进社会的公平和稳定。3．优化政府动作。政府动作过程一般分为输入、转换、输出、监督、反馈等几个阶段，但中国政府运作过程中却因信息不公开而带有神秘色彩，甚至出现“暗箱”操作，这不符合WTO要求。WTO的主要规则之一，就是保持政府运作的透明度，包括在政策、法规的制定和执行环节上增加透明度，采取旁听、听证、网上讨论等形式扩大公民参与的广度与深度，实行政策法规的公告制度、公示制度和行政责任制度，公开办事依据、办事程序、办事时限和办事结果，以“阳光”政府制止腐败，优化政府运作。公务员在政府改革中充当重要角色，政府职能的转变与行政体制改革，必将对其产生深刻影响，提出新的要求。这包括：⑴责任的加重。公务员是政府机构的工作人员，在加入WTO后，不仅代表自身形象，更重要的是他们将成为国家管理的形象代表。为实现与国际社会的良性接轨，公务员在行使职权的过程中，需转变“无上权力”思想为“权力有限”认识，摒弃“官本位”、“人治”的传统习惯；在政务公开、做好人民公仆原则下应避免贪污腐化、假公济私，保持廉洁自律、敬业爱岗的职业情操；适应政府职能的转变，迎接政府社会化带来的挑战，需进一步提高内在修养，加强能力锻炼；不仅如此，在整个全球化的途径上，—7—还要在承担起维护本国经济安全的基础上，参与处理世界市场失灵。诸如此类变化，使得原来不构成公务员责任的要求成为其必须遵守的行为规范，因而公务员身上的责任不断加重。⑵技能的提升。经济的高速发展及高效快捷的政务公开，必然要求建立新型的电子政府，以通过标准化、简单化的行政流程，实现信息发布、政务处理、信息反馈的及时性和网上办公的便捷化。但我国对信息利用能力普遍较低，如最近国家统计局对世界28个主要国家和地区的信息能力进行测算和比较后发现，中国的信息能力只有16.7分，是美国的8.6%，分别是韩国与巴西的15.3%和40.2%，政府部门更低。为满足信息时代的要求，政府需建立起高科技化的管理手段及信息、资源共享体制，这促使公务员不得不提升现代办公技能，完善知识尤其是与WTO规则相关的知识结构，提高现代文化素养和岗位技能，特别是计算机、互联网络、价值工程、动态测评等先进技术的运用，并积极构建终身学习体系，努力营造“学习型政府”。⑶创新能力的培养。加入WTO后的新形势、政府管理理念和管理运作的转变，将不可避免地带来许多新情况、新问题、新矛盾。研究新情况，解决新问题，化解新矛盾，有赖于公务员自身创新能力的培养。首先要求其具有创新意识、创新精神，敢于突破传统，勇于超越自我，以增强其解决新问题、新矛盾的自觉性、有效性。其次，要参与实践锻炼。创新的思维只有运用于实践，才能转化为能力，因而要培养公务员的创新能力，必须为公—8—务员提供发挥创新性的工作平台，使其在工作中不断磨炼、不断突破。在新的形势下，主要应重视培养公务员的战略能力、谈判协调能力、跨文化交流能力等。通过对公务员创新能力的培养，保证政府应对新形势、新环境的主动性。综上所述，加入WTO对公务员提出许多新的要求。为提高行政效率、建立良性运转的政府机构，需通过新型有效的激励形式，建设一支高素质的公务员队伍。四、公务员激励形式的选择激励效用只有在满足需要的基础上才能实现。如前所述，社会的发展强化了一些需要，又引发了一些新的需要，因而要充分发挥激励的强有力作用，应在保证现有形式的基础上，选择适应新形势、新需求的新的激励形式。1．责任激励公务员以管理国家、服务公众为价值取向，多以事业有成、社会秩序稳定为奋斗目标。古之圣贤素有“以天下为己任”、“达则兼济天下”、“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的优良传统；今之公仆也多以全心全意为人民服务为高尚情怀。不可否认这是主流，但也应看到当前我国政府部门日益严重的腐败现象，公职人员以手中的权力作为攫取私利的手段，只讲获取，不讲付出。这种现象的存在固然与法制不健全、执法不力有关，但公职人员的责任心淡漠、道德意识下降、公德心减退、服务意愿无存才是根本原因。消除腐败现象，教育是基础，法制是保证，监督是关—9—键，因而必须在健全制度与法制、严格监督的基础上，加强公务员思想教育和道德修养，坚持用先进的理论武装人，以高尚的精神鼓舞人，改变传统观念，以增强其防腐倡廉、为人民服务的公德心、责任心和自觉性，促使其将这些内在素质转化为外在行为规范，不徇私情、不谋特权，做好人民的公仆。2．培训激励培训激励是指给公务员提供培训及其他学习机会，促进公务员技能提高的一种激励形式。他是物质激励和精神激励的有机结合，意味着公务员能力和素质的提高、自身人力资本的增值，其价值不言而喻。当前社会已进入信息时代，知识更新越来越快，人们对学习的渴求越来越强烈。电子政府工程、加入WTO后与各国政府打交道的信息工程、法律程序、科学管理等，都需要公务员具备熟练的计算机操作、网络搜索技能，行政法、国际法、程序法等相关法律知识，这必将迫使公务员加紧“充电”。欲使各种各样的学习机会起到激励作用，就可以为受奖励者提供各种免费“充电”机会，如