关于全面推行消防行政处罚裁量基准制度的意见

-1-山东省公安厅（通知）鲁公通〔2010〕174号关于印发消防行政处罚裁量基准的通知各市公安局：为了规范公安消防行政处罚裁量权的行使，保证合理、公平量罚，树立严格、公正、文明的公安消防执法形象，进一步推进全省消防监督执法规范化建设，省厅对九类常见的消防安全违法行为研究制定了消防行政处罚裁量基准（附后），现印发给你们，请结合以下要求，认真贯彻执行。一、认清形势，提高对推行裁量基准制度意义的认识。近年来，全省各级公安机关及其消防机构认真落实《消防法》赋予的消防执法职责，不断加大消防行政处罚力度，督促整改火灾隐患，为全省消防安全形势持续稳定做出了积极贡献。但消防行政处罚工作中也存在一些问题：一是粗放式的调查方式还比较突出，只根据简要违法事实加几份询问笔录就作出处罚决定，造成量罚畸-2-轻畸重，损害了执法的严肃性；二是处罚手段与打击对象不成正比，要么处罚过轻不能对违法者产生教育和威慑作用，要么处罚过重对相对人造成不必要的损害，失去了执法的公平性；三是有的不能抵制关系风、人情风、干预风的影响，对违法者该处罚的不处罚，该重罚的只轻罚，损害了执法的公正性。特别是新《消防法》颁布以来，行政处罚的种类更多、惩治更重、幅度更大，扩大了公安机关及其消防机构的自由裁量空间，监督和规范自由裁量权的行使已是当务之急。各级公安机关及其消防机构要切实重视推行行政处罚裁量基准制度的重要意义，坚决贯彻执行消防行政处罚裁量基准的规定，在保障公共安全的基础上保护相对人合法权益，在保证公平对待相对人的基础上提高消防执法规范化水平。二、掌握裁量基准，明确目标要求。九类消防行政处罚裁量基准对常用的消防行政处罚条款规定了基本的量罚标准，明确了量罚时的考虑因素和适用原则。各级公安机关消防机构、法制部门、公安派出所要认真组织学习领会，重点把握以下要求：（一）准确把握尺度，保证行政处罚公正公平。裁量基准以“面积”作为判别违法轻重及划分处罚格次的基础因素，是确保行政处罚基本公平的客观标准，同时又明确了调节因素（场所性质、违法程度、管理成效、主观态度、形势政策等）及其适用原则，根据违法行为轻重不同对处罚措施进行调节，保证行政处罚与违法行为的性质、情节和对社会的危害程度相适应。各级公安机关及其消防机构要全面掌握、正确运用这些考虑因素及其所对应的行政处罚格次，以公正的执法态度保证公平的处罚结果。-3-（二）坚持处罚与教育相结合，实现法律效果与社会效果的统一。裁量基准既是保证执法公平的标准，也是维护法律权威性和严肃性的制度保障。裁量基准中明确的每个裁量因素，都要求对危害性大的违法行为实施重罚，对危害性小的违法行为实施轻罚或不罚，对有积极悔改情节的实行减轻或免除处罚，对有不思悔改情节的实行从重处罚。各级公安机关及其消防机构必须准确把握这个导向，通过行政处罚的轻重拿捏，制裁违法，鼓励悔改，教育多数，威慑少数，特别是要把处罚手段与促进单位加强自身消防安全管理结合起来，达到落实单位消防安全主体责任、调动单位做好消防安全工作积极性的目的。（三）坚持比例原则，合理运用执法权力。处罚越重，给社会利益造成的损失越大，而一旦处罚错误，其纠正成本也越高；而处罚过轻则难以触动违法者的利益，有损消防执法权威，导致法律、法规难以贯彻落实。各级公安机关及其消防机构要切实认识到这一点，慎用手中权力，准确把握行政处罚手段的必要性、妥当性和与保障公共安全的相称性。一方面，对公共安全影响较小的违法行为，只要能用较轻手段就达到处罚目的的，就不要用很重的手段；另一方面，对于严重威胁公共安全的违法行为，调查、处罚和执行的手段都要扎实、有效，决不能不痛不痒。为此，各级公安机关消防机构要合理分配执法力量，使一般违法行为的查处总量与严重违法行为的查处份量相得益彰。三、完善工作机制，强化程序保障。各级公安机关消防机构、法制部门、公安派出所要按照下列工作机制和程序要求，确保推行裁量基准工作顺利开展：-4-（一）公开裁量基准。行政处罚裁量基准属于国务院《政府信息公开条例》所规定的应当主动向社会公开的事项。各级公安机关消防机构、公安派出所要在自己的互联网官方网站、警务公开栏、“365”服务中心或办公场所（包括询问室），将《消防行政处罚裁量基准表》予以公开，方便群众了解消防行政处罚工作的政策导向，增强裁量基准的说服功能，提高违法者接受行政处罚的程度，敦促其自觉遵守消防法律、法规。（二）扎实开展证据调查。调查取证必须坚持全面原则。对裁量基准规定的考虑因素，无论对相对人有利还是不利的事实都要调查。全部调取有利于相对人的证据可能影响办案时限的，在决定罚款格次选择的主要事实已经调查清楚的前提下，可以在调查询问、宣读告知笔录或举行听证时明确要求相对人自己提供证据材料，以节约调查成本。但收集证据要力求客观，不依赖相对人陈述，不允许偏听偏信。对“面积”、场所性质、建筑结构、设施器材状况、停产停业等反映物证状态的证据，要通过检查笔录予以固定，并在告知笔录、处罚决定书中体现。低于法定处罚种类和幅度作减免处罚的，应当将全部案卷材料报上一级公安机关消防机构审批。（三）加强法制监督。监督行政处罚裁量权公正行使，是法制机构及其审核人员的重要职责。各级公安机关消防机构的法制员要按照裁量基准的要求，对承办单位提出的调查处理意见进行严格审查，对应调查而未调查的事实、应采用而未采用和不应采用而采用的证据，只要明显影响公正量罚的，均要予以指出，并提出退回补充调查或变更处罚内容的意见；争议较大的，应当交-5-付集体讨论决定。对于拟处拘留和被申请复议的消防行政案件，公安机关法制部门要按照裁量基准进行审核或审查，保证裁量基准得到严格执行。四、加强领导，确保规范执法。制定和落实行政处罚裁量基准是执法规范化建设的重要内容，是实现“立警为公，执法为民”理念的重要体现。各级公安机关及其消防机构的领导务必高度重视，把消防行政处罚作为一项重要的业务工作对待，为下属依法履行职责、执行裁量基准创造条件，支持、教育、约束下属严格、公正、文明执法。要以身作则，带头遵守裁量基准，同时要自觉抵制关系、人情，理性拒绝地方干预，保证合法、合理、公正、公平地量罚。要加强对执法案卷的考评、检查，及时发现和通报不严格执行裁量基准的现象。要通过推行消防行政处罚裁量基准制度，带动各项消防监督管理工作再上新水平，促进消防执法规范化建设深入开展。各地执行中遇到的问题，请及时报告省厅消防局。组织学习裁量基准的情况请在6月10日前报告。附：1．消防行政处罚裁量基准表2．消防行政处罚裁量基准表中“影响面积”的计算方法山东省公安厅二〇一〇年五月二十七日-6-附件1：消防行政处罚裁量基准表（一）《消防法》第58条第一款违法行为的处罚裁量基准罚种责令停止施工、停止使用或停产停业，并处罚款建筑面积500m2以下大于500m2不超过3000m2大于3000m2不超过5000m2大于5000m2不超过10000m2大于10000m2罚款格次3万元至5万元5万元至12万元12万元至18万元18万元至24万元24万元至30万元格内从重处罚情节1、对人员密集场所、易燃易爆危险品场所、可燃物资仓库等建设工程，应当在对应罚款格次范围内选择较重的处罚。2、消防设计或施工质量有下列不合格情形之一的，应当在对应罚款格次范围内选择较重的处罚：①消防车通道、防火间距（安全距离）宽度不足的；②疏散通道、安全出口、建筑消防设施配置数量不足的；③防火防烟分区划分不符合消防技术标准规定，或防火门、防火卷帘数量不足的；④可燃、易燃装修违反消防技术标准规定，降低建筑耐火等级的。3、有下列扰乱消防监督管理秩序情形之一的，在对应罚款格次内选择较重的处罚：①擅自改变已审核合格的消防设计并降低消防技术标准施工的；②隐瞒工程规模而将应审核、验收的工程报备案的；③为逃避抽查，将同一工程重复报备案，扰乱备案抽查秩序，经抽查不合格的。升格处罚1、有两类格内从重处罚情节的，升一格处罚。2、在火灾调查中发现起火单位有本条规定的违法行为的，升一格处罚；建筑存在的消防质量问题属于灾害-7-情节成因的，在最高格范围内处罚。3、在针对违章工程和场所公开部署的消防安全专项检查期间，发现新工程或场所顶风非法开工、使用、营业的，升一格处罚。4、同一单位（含分支机构）有未办理消防审核、验收、备案抽查、营业前检查手续的违法建设或营业行为，在同一地市范围内又犯的，升一格处罚。减免处罚情节1、对建筑面积100m2以下小建设工程，不具有格内从重处罚情节的，可只处责令停止施工或停止使用，免予罚款。2、行政处罚决定作出前办结审核、验收、抽查、营业前检查手续并合格或实际停止违法行为的，作出责令“三停”决定（但不执行或视为已执行），罚款决定降一格；在行政处罚告知程序履行前办结手续并合格或实际停止违法行为的，作出责令“三停”决定（但不执行或视为已执行），在1万元以上3万元以下处罚款。备注1、在查处违法投入使用行为时发现违法施工行为尚未查处的，一并予以处罚。2、升格罚款最高不超过30万元。3、对责令“三停”对经济社会生活影响较大的，应当报本级政府依法决定；对于属于本级以上政府招商引资的项目，可以在完成调查程序后报本级政府研究。4、在已经投入使用、营业的建筑物中，发现有《消防法》第60条第一款第一项中“未保持完好有效”行为及第二至六项行为的，一并处罚；有“配（设）置不符合标准”行为的，不另作处罚。5、已经投入使用的建筑物触犯《消防法》第61条第二款规定的，按照该条的规定处罚，罚款标准按基准表（四）执行，对使用行为不按照本表处罚。6、对被处罚人有利于从轻及减免处罚的情节，可以要求其提供具有证据效力的证据材料。-8-消防行政处罚裁量基准表（二）《消防法》第58条第二款违法行为的处罚裁量基准罚种罚款建筑面积500m2以下大于500m2不超过3000m2大于3000m2不超过5000m2大于5000m2罚款格次1000元以下1000元至2000元2000元至3000元3000元至5000元升格处罚情节1、人员密集场所建设工程中有本款违法行为的，升一格处罚。2、竣工后尚未报送消防设计备案，或投入使用后三个月未报送竣工验收备案的，升一格处罚。3、同一工程经责令限期改正而逾期不申报备案的，每次升一格处罚。备注1、升格罚款最高不超过5000元。2、未经备案工程应当按照《建设工程消防监督管理规定》第29条的规定进行抽查，经抽查不合格又不停止施工、使用的，按照《消防法》第58条第一款第二项或第四项的规定处罚。-9-消防行政处罚裁量基准表（三）《消防法》第59条违法行为的处罚裁量基准罚种罚款或责令停止施工并处罚款影响面积200m2以下大于200m2不超过1000m2大于1000m2不超过3000m2大于3000m2罚款格次1万元至3万元3万元至5万元5万元至7万元7万元至10万元升格处罚情节1、在火灾调查中发现起火的建筑物存在本条规定违法行为的，对有责任的建设、设计、施工、监理单位升一格处罚；降低标准部分属于灾害成因的，在最高格范围内处罚。2、人员密集场所、高层及地下建筑的消防设计、施工质量存在不合格问题的，升一格处罚。3、同一单位（含分支机构）有违法建设、设计、施工、监理行为，一年内在省内其他工程中再犯的，升一格处罚。备注1、本表所称“影响面积”，是指违法设计、施工行为所降低的标准使建筑物消防安全失去保护的面积。执行中，估算误差不超过20%。2、工程正在施工的，责令停止施工并处罚款；工程已经竣工的，责令改正并处罚款。3、升格罚款最高不超过10万元。-10-消防行政处罚裁量基准表（四）《消防法》第60条第一款第一至六项违法行为的处罚裁量基准罚种罚款影响面积200m2以下大于200m2不超过500m2大于500m2不超过1000m21000m2以上罚款格次5000元至8000元8000元至2万元2万元至3万元3万元至5万元格内从重情节有下列情形之一的，在对应罚款格次范围内选择较重的处罚：①单位不落实防火检查巡查、消防安全教育培训、消防演练等制度规定，导致未及时发现本条所含火灾隐患的；②共用建筑物各方相互推诿消防安全责任，导致出现本条所含火