11第十三章公共组织绩效

第十三章公共组织绩效管理引例与思考：考核不能简单以财政收入论英雄思考题：1、此案例中绩效考核为什么导致干部造假？2、如何进行考核才能避免此类现象发生？绩效管理的历史与目的绩效管理是现代组织理性化管理要求的产物：理性、规范、非人格化产生于美国20世纪20年代的科学管理时代（标准化模型、计件工资）发展了定量与定性分析技术，战略管理、目标制导、组织工作分析和岗位责任评价、组织激励等手段，成为组织管理的重要工具。效率与绩效行政效率概念的发展分为三个阶段，即机械效率阶段、社会效率阶段、客观效率与规范效率阶段。严格意义上的效率就是指投入与产出之间的比例，力求以最少的投入获得最大的产出。而绩效是一个既与效率有联系又有区别的概念，是一个包括效率但又比效率更为广泛的概念。绩效包含有成绩和效益的意思，两者本来就是一个相辅相成的统一体。成绩产生效益，效益反映成绩，效益是成绩的导出，而成绩是效益的根本所在。成绩侧重于从定量的角度进行考评，而效益则更侧重于从定性的角度进行考评。可以说，效率是一个单向度的概念，而绩效却是一个综合性的范畴。绩效应该是个体或群体为实现其目标而展现在不同层面的工作表现、直接成绩和最终效益的统一体。它包括个人绩效和组织绩效两个层面。公共组织绩效管理工作能力工作态度工作行为工作绩效组织因素环境因素（1）多因性。（2）多维性。（3）变动性。工作绩效影响因素示意图公共组织绩效管理一、公共组织绩效的概念–公共组织绩效是指公共组织利用组织资源的经济性、效率和效益，是公共组织功能的实现程度。–公共组织绩效的内容包括两个基本方面：（1）内部绩效。公共组织的内部绩效指公共组织在管理过程中所实现的公共组织内部经济性、效率和效益。（2）外部绩效。公共组织的外部绩效指公共组织在管理过程中所实现的公共组织外部社会效益。–一个高绩效的公共组织应具有以下特点：（1）可行的公共组织目标体系。（2）合理化的权责结构体系。（3）人性化的人事管理范式。（4）较高的灵敏度和创新能力。（5）建立在绩效评估基础上的内部竞争。（6）相对充分的外部竞争。绩效管理发展的阶段以个人为中心，以品德或人格特征为主要指向的评价方式以个人为中心，以生产结果或定量成果为主要指向的评价方式将组织目标与个人绩效要求结合的评价方式关注产出和服务中的质量层面的评价全方位地、全员参与的绩效评价将战略目标和议程纳入组织绩效管理团队绩效评价，整合个人绩效目标二、公共组织绩效的影响因素–1．外部因素（1）政治因素。（2）经济因素。（3）社会因素。（4）地理因素。（5）科学技术因素。–2．内部因素（1）组织因素。（2）人员因素公共组织绩效管理三、公共组织绩效评估的概念–评估是指评估主体对评估客体所具有的价值与作用以及这些价值与作用的数量与质量进行评价、判断和预测的活动。–绩效评估就是运用科学的方法、标准和程序，对行为主体的业绩、成就和实际作为做尽可能准确的评价。–公共组织绩效评估在理论和实践上的发展与多种因素有关：（1）公共组织绩效评估的兴起与社会科学的发展紧密相关。（2）财政压力是公共组织绩效评估兴起的重要动因。（3）新的管理理念是公共组织绩效评估兴起的理论基础。（4）竞争的挑战是公共组织绩效评估兴起的主要推动力。公共服务绩效评估的内容和指标公共服务绩效评估的内容包括三个方面：提供公共服务的能力提供公共服务的过程提供公共服务的结果三个方面构成三类一级指标。三类指标的内涵与特点：能力指标：反映提供公共服务的能力包括：组织结构、人员、财力、文化等，构成二级指标特点：潜力、静态每个二级指标包括多个具体指标（三级指标）。公共服务绩效评估的内容和指标三类指标的内涵与特点：过程指标：反映提供公共服务的实际过程和行为包括：流程、回应性、资源使用、制度建设等，构成二级指标特点：显性、动态每个二级指标包括多个具体指标（三级指标）。公共服务绩效评估的内容和指标三类指标的内涵与特点：结果指标：反映提供公共服务的产出和效果包括：直接产出（服务的有效性、效率、便利性、公平性）和综合效果（服务对象满意度、主管部门满意度），构成二级指标特点：综合、易量化每个二级指标包括多个具体指标（三级指标）。公共服务绩效评估的内容和指标例：荷兰学者对欧洲国家教育服务的绩效评估与比较涉及：教育体制资源使用入学和就业成本和生产率质量和效果例：荷兰学者对欧洲国家医疗卫生服务的绩效评估与比较涉及：医疗卫生体制资源使用病人治疗成本和生产率医疗质量有效性下属绩效管理的五个关键决策谁来评价?选择正确的绩效评价主体服务对象主管本人上级监督者公众同级360度考评如何评估评估什么为何评估谁来评估绩效管理在人力资源管理各职能中的地位一般环境具体环境愿景流程架构工作设计工作分析计划招聘选拔录用工作评价技能评价绩效管理培训开发职位变动解雇退休薪酬福利组织文化使命组织战略/经营战略/职能战略四、公共组织绩效评估的标准和指标–绩效评估标准是公共组织绩效评估的参照系。绩效评估指标是公共组织绩效的衡量依据，它代表着绩效衡量的内容。–一般而言，绩效评估标准包括经济（economic）、效率（efficiency）、效益（effectiveness）、公平（equity）四个方面，即“4E”标准。–根据上述评价标准可设立如下一些衡量指标：（1）工作量指标。（2）时间指标。（3）费用指标。（4）目标实现程度指标。（5）社会公众的满意程度指标。公共组织绩效管理绩效管理的要件清晰的绩效评估目标。即我们为什么要进行绩效管理？我们针对什么问题？持有怎样的动机？——绩效管理是一把“双刃剑”，为善？为恶？主观为善？客观为恶？信息的可获取性和可认同性。即我们依据什么进行考评？绩效评估的流程和方法。即我们怎样才能形成有效的评估？将绩效评估作为一个系统，构成有机的“行为－结果”链。绩效管理的功能五大功能：认知-共识（一体化目标）排序-行动（优先性）评估-监控沟通-改进诊断-改革绩效管理是一个持续沟通的改进过程绩效计划绩效辅导与反馈绩效评价行动发展绩效战略结果使用绩效管理的基本工作职责确定评估目标确立评估导向设立评估指标定义评估标准评价与绩效改进反馈与量表完善完整的政府绩效管理系统组织的绩效目标：组织的使命、增值目标、任务和拟达成绩效成果部门的绩效目标：部门如何为实现组织增值目标而努力项目的绩效目标：项目的设计和运营如何实现组织的增值目标员工个人绩效指标：员工个人工作标准与工作产出如何贡献于组织增值目标完整的政府绩效管理流程（1）绩效导向：确定某种目标或者组织拟达成的某种绩效成果形式（2）绩效衡量：设计、衡量组织目标实现的标尺和指标系统（3）绩效改进与追踪持续监测绩效实现状况，不断改进绩效水平公共组织绩效管理五、公共部门绩效管理存在的问题学者林奇和戴伊认为有效衡量政府绩效存在如下问题：内部无能的反功能政府绩效的因果关系难以确定公共部门组织很少能控制环境的因素政治考量经常是资源配置的中心政府绩效管理的困境难以“聚焦”的政府目标：周期性波动部分公共产品的无形化政府追求预算、编制最大化的冲动官员“循规蹈矩”的行为模式官员不喜欢评估自己挑战性的政府绩效管理目标多元化体制的制约部分公共产品的无形化领导人的价值取向公民的多样需求不同结果取向间的均衡绩效结果的体现方式政府部门、层级、地区间责任关系标准和指标的模糊甚至冲突绩效管理制度共同的问题在于：绩效管理的一个重要前提就是必须将所有的绩效都以量化的方式呈现，再据此进行绩效衡量。功能相同的公共组织有地区性的差异，规模大小不一，以同样的绩效指标来衡量它们之间的绩效并作比较，并不公平。如何订定和品质绩效有关的指标仍然是绩效衡量的主要限制。负责订定绩效指标的人的能力不易评价。绩效管理的衡量有赖于可靠的信息，如收集的信息错误或不够全面，就无法真实反映机关的实际绩效。六、绩效管理成功的条件美国会计总署确认了七项成功进行绩效改进的做法：管理者要成为组织绩效的中心高层的支持和承诺制定绩效目标与绩效规划绩效衡量对组织要有意义利用绩效规划和衡量体系使管理者负责任意识到绩效的重要，并促使组织成员参与绩效改进要连续不断地发现问题和绩效改进的机会案例分析：公务员绩效考核绩效考核是公务员激励的重要手段，考核结果是人员奖惩、职务升降、工资增减、培训和辞退的依据，它一方面可以为公务员本人指明工作方向，激发他们实现目标的积极性和主动性；另一方面将考核跟公务员的工资、奖金、晋升、培训等联系起来，不仅能够满足他们的物质利益，也利于在组织内部形成竞争向上、开拓进取的工作氛围。公务员绩效考核中的问题1.考核的内容分类，处长、科长、科员、办事员一起考核，难以分出优劣，有的部门连续几年的“优秀”都是领导而无群众；2.考核结果“等次”，不能充分反映公务员的真实情况。3.有些地方考核程序中民主流于形式，考核往往是走过场，干好干坏一个样，以至只上不下、优不胜劣不汰的现象依然普遍存在，损害了考核的严肃性、公平性、科学性，导致考核难以产生实效。4.有些部门按人数比例分配优秀名额，大多数人员集中在“称职大平台”上，结果往往是工作量大、认真负责的公务员没有被评为优秀，而少数实际上工作不称职的公务员也被勉强评为称职。内在原因事实上，在我国行政机关这种激励机制通常难以发挥它应有的作用，一般的公务员基本没有什么危机意识，一是因为绩效考核机制本身的作用不明显，没有科学的考核体系和方法，二是因为各级行政机关没有认真对待，得不到有效的执行。主要原因是政府的行政管理工作主要是服务，很难量化，而且政府绩效大部分都带有一定的滞后性，难以及时的表达出来。由外而内的考核——杭州市政府绩效综合考评杭州综合考评是杭州市委、市政府按照“创一流业绩，让人民满意”的宗旨，自2000年开始对市直单位和区、县（市）通过社会评价、目标考核和领导考评进行的综合性考核评价。通过几年的实施，政府绩效考核已经成为转变机关作风的杀手锏，促进科学发展的助推器，破解民生问题的指挥棒，引领创新创优的方向标。考评体系将市直各部、委、办、局及市直有关单位，根据工作职能、性质的不同，分为综合考评单位、非综合考评单位和其他单位三类进行考评，设置不同的考评内容、分值权重、评选系数等。考评基本分值设定为100分，其中社会评价50分，按比例随机抽取市民、企业、市党代表、市人大代表、市政协委员、专家学者等9个层面约1.5万名投票人员，对市直单位进行满意度评价；目标考核45分，主要是考核市直单位职能目标和共性目标的完成情况；领导考评5分，由市四套班子领导和法、检两长对市直单位的总体工作实绩进行评价；另设置创新创优目标，为综合考评加分项目，实行绩效评估。同时，推出社会评价意见报告定期发布、社会评价意见重点整改目标公示制度，每年在媒体公布所有单位的综合考评排位，让社会公众更多地了解考评对象的基本情况和工作业绩。效果据统计，杭州市综合考评公众对市直单位的满意度由2003年的94.7%上升到2008年的97.5%，综合考评有效改善了政府服务和公共治理，优化了发展环境，为企业创业提供了良好条件，大大降低了企业商务成本，杭州城市发展的硬环境和软环境得到全面改善。思考题你是如何认识政府绩效考评的？政府外部绩效考评存在的问题？