大学治理模式变迁的制度逻辑_基于多伦多大学的个案研究

本文是湖北省教育科学/十一五0规划专项资助重点课题/院校研究中的政策分析方法探讨0(课题编号:2006A124)的成果之一。$$周光礼=摘要20世纪60~70年代,多伦多大学实现了治理模式由两院制向一院制的变革。这一制度变迁背后存在什么样的逻辑,新制度主义政治学的分析框架可以解释这个问题。基于有限理性的算计是大学治理模式变迁的微观基础,权力冲突是大学治理模式变迁的动力机制,基于文化认同的合法性是制度变迁的决定性因素之一。=关键词新制度主义大学治理制度变迁大学制度=收稿日期2008年3月=作者简介周光礼,华中科技大学教育科学研究院教授、博士生导师、博士。大学治理是指对大学内外利益相关者所关注的重大问题做决策的结构和过程。大学治理模式改革利益触动面广,涉及权力和权利的重大调整。治理模式的变迁实质上涉及大学核心制度的重建,这方面的改革一直是现代大学制度建构中的重点与难点。因此,寻找大学治理模式变革的典型案例并予以剖析,以供中国建立现代大学制度借鉴,就显得十分必要。笔者认为,二战后,加拿大多伦多大学治理模式的变革就是一个不可多得的典型案例。多伦多大学曾实行/两院制0(bi2cameral)治理模式:大学理事会(board)与学术参议会(senate)。事实上,当前加拿大乃至北美绝大多数公办大学都是/两院制0治理模式。然而,1971年通过的多伦多大学法案正式确立了/一院制0治理模式。那么,是哪种力量、遵循什么样的逻辑推动着大学治理模式的演进和现代大学制度的重建?本文将以此为个案,在新制度主义政治学理论的启示下,探究制度变迁背后的真正逻辑。、关于公共组织的制度变迁,新制度主义政治学开展了卓有成效的研究。1984年詹姆斯#马奇和约翰#奥尔森发表了5新制度主义:政治生活中的组织因素6,自此,新制度主义NewInstitutional2ism一词在政治学中得到普遍应用。1996年,豪尔和泰勒发表了5政治科学与三个新制度学派6,将新制度主义政治学分为历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义。当前,这三个理论流派在关于制度变迁的政策分析中得到了普遍应用,形成了各具特色的分析框架。理性选择制度主义的基本假设是:在没有制度约束的情况下,个体理性会导致集体行动困境的出现。这一研究范式的最大特征是:借用新制度经济学的理性人假设、产权、交易费用等基本概念框架分析政治问题;强调政治人的理性特征,重视偏好的稳定性;不仅重视行动者的理性算计行为,而且主张行动者通过制度安排达到共同获利的目的。因此,在解释制度变迁时,理性选择制度主义给出的是一种算计路径的解释。这种路径将制度的前状态假定为/无政府状态0,制度的存在可以降低交易成本。在他们看来,新制度与旧制度不存在必然的历史关联,只要存在一种制度的逻辑需要,且个体是理性的,制度就会被创造出来。[1]历史制度主义的基本假设是:围绕稀缺资源而展开竞争的各个集团之间的冲突,构成了政治过程的核心要素。这一研究范式的突出特征是:在制度的产生和运作过程中,强调权力的非对称性;在分析制度的建立和发展时,强调路径依赖和)55)政治后果;主张将制度分析与产生某种政治后果的其他因素结合起来进行综合分析。因此,在解释制度变迁时,历史制度主义给出的是一种冲突路径的解释。这种路径主要考察旧制度、环境和行动者三个变量之间的关系,认为制度可能起源于两个集团之间的冲突和竞争,同时也可能来自于环境的变迁所提供的机会。[2]社会学制度主义的基本假设是:制度影响行为的方式是为特定社会化过程中的角色提供某种内在化/行为规范0和认知模板,即指明行动者在特定情景下把自己想象和建构为何种角色。这种研究范式的主要特征是:在最广泛意义上界定制度,认为制度不仅包含正式规则、程序和规范,而且包括为人类行动提供/意义框架0的象征系统、认知模式和道德模板;指出文化权威的价值体现在能够为特定的制度安排提供合法性基础,却不能为别的一些制度安排提供合法性依据。因此,在解释制度变迁时,社会学制度主义给出的是一种文化路径的解释。这种解释认为,一种新制度的诞生可能是在旧的制度文化氛围中自然演进的结果,也可能是新旧文化之间产生冲突的结果。[3]新制度主义的三种研究路径各有所长,在解释公共组织的制度变迁上,它们都只具有有限的解释力。理性选择制度主义善于微观的技术分析,社会学制度主义长于宏观的背景探讨,历史制度主义则是一种中层意义的综合解释。令人欣喜的是,近年来,各个流派之间出现了交流与整合的趋势。事实上,作为新制度主义政治学的成员,这三个流派之间原本就有一些基本的共识:第一,其分析的动力始于制度而非个人;第二,强调结构对政治行为的决定作用;第三,认为制度对行为的规范作用超过其他因素;第四,认为制度既是人类有目的行为的结果且又型塑着人类行为。[4]现在它们又在各自的核心假设上做出修正,彼此之间的边界日趋模糊。它们甚至在核心假设上也取得一定的共识:都承认行动者的有限理性、制度变迁的路径依赖以及观念的重要作用。其区别只是三个核心要素在三种分析途径中所处的地位不一样。如果说有限理性是理性选择制度主义的核心概念,那么,路径依赖则是历史制度主义的核心概念,而价值观念则是社会学制度主义的核心概念。笔者认为,如果放宽三种分析路径各自的核心假设,完全可以把它们整合为一个综合性的分析框架。考虑到历史制度主义本身就是一个中层的综合分析框架,它具有沟通宏观与微观以及将其他两个流派所考察的变量纳入自身分析视野的开放性,因此在分析制度变迁时完全可以建构一个以历史制度主义为核心的综合分析框架。正如丹麦学者尼尔森(KlausNielson)所言,/站在制度中轴上的历史制度主义也就能够为新制度主义的协作创造出更大空间0[5]。笔者认为,这一综合性的分析框架具有很强的解释力,能够为教育政策变迁研究提供新的分析视角,据此可以提出高等教育机构制度变迁的三个假设:¹基于有限理性的算计是制度变迁的微观基础;º权力冲突是制度变迁的动力机制;»基于文化认同的合法性是制度变迁的决定性因素之一。下面我们将以这一分析框架对多伦多大学治理模式的变迁进行分析。、多伦多大学是加拿大规模最大、实力最强的公立研究型大学,历史上,其治理模式的改革在安大略省乃至在整个加拿大具有示范作用。本文在此以深描的方式对高等教育大众化背景下多伦多大学治理模式的变迁过程进行简单勾画,以再现整个改革历程。1.1906年多伦多大学法案(UniversityofTorontoAct1906)。多伦多大学自创立以来,其决策机构一直是皇家理事会。到20世纪初,随着政府对大学介入的兴趣越来越大,大学与政府之间的关系日趋紧张,并引发了一场很大的争议。为了明确界定两者的关系,20世纪初安大略省政府成立了一个资深委员会,对多伦多大学的章程进行了详细的审议,并形成了一份调研报告。报告指出,多伦多大学应与政府适当分离,实行大学自治。为了有效地治理大学,落实自治权,应成立新的大学董事会(board)。新董事会成员一半来自校外,由政府任命;另一半来自大学内部,由选举产生。为体现学术自治,在董事会之外,应成立由资深教授组成的学术参议会(senate),负责大学的学术发展。该报告受到了安大略省政府的高度重视,报告所提议的/两院制0治理模式写入了多伦多大学章程并得到政府的确认,从而对加拿大其他大学也产生了影响。2.20世纪60~70年代治理结构的改革。随着高等教育的大众化以及世界范围内学生要求获得平等权利、全面参与大学决策运动的开)56)高等工程教育研究2008年第3期展,大学治理问题再次成为大学社区的中心议题之一。1963年,加拿大大学教师联合会与加拿大大学联合会成立了一个专门委员会)))Duff2BerdahlCommission)))审视大学治理问题。1966年该委员会提交了一份初步报告,认为,大学教师而不是学生应成为大学董事会的当然成员。同时,该委员会提议所有的大学都应成立一个类似于多伦多大学校长咨询委员会(President.sCoun2cil)的机构,后者是1965年ClaudeBissell校长为自己设立的顾问机构,最初由5位选举产生的教师代表、一定数量的大学高级行政人员和几位大学董事会成员组成,没有学生代表。该机构的主要职能是沟通大学理事会与学术参议会,同时为校长提供决策咨询。然而,Bissell校长希望自己的大学走得更远,也就是把大学董事会与学术参议会合并成一个机构。Bissell认为现有的/两院制0治理结构导致了大学决策中的/两张皮0(doubleinnocence)现象:学术参议会负责学术问题的决策,而不考虑相关的财务问题;大学董事会负责财务问题的决策,但不理会财务决策对学术发展的影响。而单一的决策治理机构能够把不同利益集团的代表召集在一起进行协商。[6]学生们对Duff-Berdahl委员会报告也十分不满,因为这个报告忽视了他们的权利诉求。他们要求与教师及行政人员一样拥有平等的参与大学决策的权力。为此,Bissell提议成立一个大学治理委员会(theCommissiononUniversityGovernment),对大学治理模式改革的问题进行研究。在随后的一年时间里,大学治理委员会举行了145次会议,最终形成了一份报告。报告认为,大学应该成立一个替代大学董事会、学术参议会与校长咨询委员会的单一的决策机构$$大学理事会(Governingcoun2cil)。理事会由66人组成,包括20位教师代表、20位学生代表、20位校外代表和6位学校高级行政人员。其中教师代表与学生代表由选举产生。[7]1969年,报告公开发表,明确提出,大学理事会将取代大学董事会与学术参议会的职能。虽然报告遭到大学董事会大部分成员的反对,但报告的基本原则却得到了董事会许多年轻成员的支持。为了整合改革的支持联盟,1969年10月Bis2sell校长提议成立一个专门委员会,负责对大学治理模式改革问题进行全校性的深入讨论。尽管该委员会试图使大学各组群在治理模式改革的基本问题上形成共识的目标没有实现,但委员会提出了一个既简单又大胆的方案:召开一个具有广泛代表性的/大学制宪会议0,希望在此基础上形成共识。这个/大学制宪会议0就是后来所谓的大学代表大会(university2widecommittee)。1970年1月,多伦多大学在安大略省政府的一个大会议室里召开了为期3天的大学代表大会,[8]146位正式代表参加了这次具有历史意义的制宪大会,原则上通过了实行/一院制0治理结构的改革方案,但对于学生与教师在大学理事会中占有相同席位的提议分歧严重,未能获得通过。[9]最后,大会通过了一个折衷方案,即新成立的大学理事会由72人组成,其中校外代表24人,教师代表21人,学生代表14人,学术管理人员与教学辅助人员代表13人。[10]学生代表只相当于教师代表的2/3。几天后,大学董事会正式发表声明,反对大学代表大会通过的新改革方案,认为,改/两院制0为/一院制0没有必要,如果一定要实行/一院制0,那么新成立的大学理事会也应以不超过35人为宜。[11]声明还强调,理事会大多数成员应由政府任命。1971年春天,安省政府决定支持大学代表大会的改革提议,但同时对大学董事会的要求也高度重视,对大学代表大会方案的两处重要内容进行了调整:第一,由外部人员构成理事会的多数;其二,理事会的规模改为42人。[12]正如人们所预料的,教师与学生在大学理事会中的席位构成比例再次成为争议的焦点。自由党要求学生组群与教师组群占有相同的席位,但是法案最终仍然坚持大学代表大会提议的比例,即学生席位是教师席位的2/3。1971年7月法案二读通过之后,送交立法会人力资源委员会听证,1971年7月23日安大略省立法会最终三读通过了新的多伦多大学法案。3./一院制0治理模式确立之后的争议。1972年新成立的大学理事会召开了第一次会议。鉴于新法案只是为多伦多大学建立了一个没有传统、没有具体运作规则体系的合议性机构,会议决定对/一院制0治理模式进行完善,核心是为新模式的有效运转设定一系列程序。特别值得一提的是理事会创设了一系列执行性职位,先后