7月30日上午-范柏乃-政府绩效评估理论与方法

1范柏乃浙江大学·中国组织发展与绩效评估研究中心2013年7月30日政府绩效评估理论与方法各位领导全体起立，大声念构建科学的绩效评估指标体系；运用科学的绩效评估理论与方法；提高绩效评估的科学化水平；推动国土管理工作的科学化发展。23GDP的发明GDP是300多年来经济学家、统计学家共同努力的结果，1953年初步成型，1993年才引入我国；由于GDP核算体系存在着统计上技术缺陷，在联合国主持下，1968年和1993年两次作重大修改；由于世界普遍采用GDP核算体系，GDP成为衡量国家或地区宏观经济发展状部况的重要尺度。4诺贝尔经济学奖获得者萨缪尔森（1970）称“GDP是20世纪最伟大的发明之一”：1.GDP能够提供经济状况的完整图象，帮助总统、国会和联邦储备委员会判断经济是在萎缩还是在膨胀，是需要刺激还是需要控制，是处于严重衰退还是处于通涨威胁之中；2.如果没有GDP这样核算经济总量的指标，政策制定者只能在杂乱无序的数据海洋中飘泊。3.GDP及其相关数据资料就象灯塔一样帮助政策制定者把经济驶向关键的目标。5诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯.托宾（1981）：GDP！这一精确衡量经济产出的指标，美国以至全世界都依靠它来辨别我们所处的经济周期阶段，并对长期的经济增长做出估计。20世纪末，美国商务部将GDP的发明与运用称为“世纪性杰作”。6GDP统计GDP（GrossDomesticProduct）是指一个国家或地区范围内的所有常住单位，在一定时期内生产最终产品和提供劳务价值的总和。1.生产法：GDP＝∑总产出－∑中间消耗；2.收入法：GDP＝∑劳动者报酬＋∑固定资产折旧＋∑生产税净额＋∑营业利润；3.支出法：GDP＝总投资＋总消费＋净出口。71978年以来，我国GDP年均增长速度达到9.6%，居世界第一位，远远超过同期世界经济4.5%的平均，20个工业化发达国家平均2.5%的增长速度；①2006年，我国GDP总量突破21万亿，21.1万亿；②2007年，我国GDP总量达到了24.66万亿；③2008年，我国GDP总量达到了30.07万亿;④2009年，我国GDP总量达到了33.54万亿；⑤2010年，我国GDP总量达到了39.80万亿;⑥2012年，我国GDP总量达到了51.93万亿.82012年世界各国GDP总量排名（单位：万亿美元）91968年罗伯特·肯尼迪竞选总统的著名演讲:GDP并没有考虑到我们孩子的健康，他们的教育质量，或者他们游戏的快乐。它也没有包括我们的诗歌之美，或者婚姻的稳定；没有包括我们关于公共问题争论的智慧，或者我们公务员的清廉。它既没有衡量我们的勇气、智慧，也没有衡量我们的同情心及对祖国的热爱。简言之，它衡量一切，但并不包括使我们的生活有意义的东西。10Yetthegrossnationalproductdoesnotallowforthehealthofourchildren,thequalityoftheireducationorthejoyoftheirplay.Itdoesnotincludethebeautyofourpoetryorthestrengthofourmarriages,theintelligenceofourpublicdebateortheintegrityofourpublicofficials.Itmeasuresneitherourwitnorourcourage,neitherourwisdomnorourlearning,neitherourcompassionnorourdevotiontoourcountry,itmeasureseverythinginshort,exceptthatwhichmakeslifeworthwhile.11主要内容I.政府绩效评估的内涵II.国外政府绩效的“4E”评估法III.政府绩效评估的实施（案例）12I.政府绩效评估的内涵13什么是政府绩效？政府绩效是指政府在一定时期内履行公共责任和实施公共管理过程中体现出的综合管理效果，集中表现在行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态环境等方面的绩效。14政府绩效教育科技绩效生态环境绩效生活质量绩效社会稳定绩效行政管理绩效经济发展绩效政府绩效的结构要素15什么是政府绩效评估？根据一定的评估指标，按照一定的评估程序，运用一定的评估方法，通过合适的评估主体对政府或政府部门一定时期内的业绩做出客观、公正和准确的综合评价的过程。16II.国外政府绩效的“4E”评估法17政府绩效评估的基本指标：1.经济性（Economy）2.效率性（Efficiency）3.效果性（Effectiveness）4.公平性（Equity）181.经济性评估经济性。在保证适当质量的前提下，以最低的成本取得所需要的人力和物力资源并提供合格的服务。从获取资源的角度来说的，经济性评估强调的是节省程度，追求的是成本最小化。经济性评估目的是促进政府或政府部门树立成本意识、降低成本、节约开支。19①成本与投入的比率：主要目的是在获得特定水平的投入时，使成本降低到最低水平。②行政开支与业务开支的比率：直接用于服务对象的开支为业务开支；服务机构本身的运营开支为行政开支。行政开支与业务开支的比率越大表明政府成本越高。③人均行政费用支出评估。④资源浪费评估：政府工作失误造成的经济损失。20我国行政管理支出从1986年的220.4亿元增长到2006年的7571.1亿元，20年增长了34.4倍。同期，GDP、财政收入、财政支出分别增长了20.4倍、18.3倍、18.3倍。每个公民平均负担的行政管理费用增长了28倍；同期，人均GDP、财政收入、财政支出分别增长了16.5倍、14.9倍、15.0倍。由此得出结论：①我国行政管理支出的增长速度快于GDP、财政收入、财政支出的增长速度；②每个公民平均负担的行政管理费用增长速度快于人均GDP、财政收入和财政支出的增长速度。21Kl4.716.158.5313.4412.2212.3813.6614.6314.614.9314.7214.8215.3217.4218.5818.619.0319.3819.1918.73051015202519781980198519901991199219931994199519961997199819992000200120022003200420052006行政管理支出占财政支出的比重22若干国家行政管理支出占财政总支出比例（%）2.384.195.066.57.19.919.0305101520日本英国韩国法国加拿大美国中国23我国政府存在的浪费问题：①公务用车浪费；②公款吃喝浪费；③公费出国浪费；④豪华办公大楼浪费；⑤政府会议浪费；⑥能源资源消耗的浪费；⑦政绩工程浪费。242.效率性评估效率：各种投入与产出之间的比例关系。行政效率:行政组织和工作人员从事公共行政管理活动所投入的行政资源与所取得的行政成果之间的比例关系。行政资源：人力、财力、物力、信息和时间等资源。行政成果：有形的物质成果和无形的精神成果。行政效率类型：决策效率、管理效率和执行效率。三个层次的效率是相互影响、相互补充的，是不能单独存在的。效率原则：适当的人、在适当的时间、适当的地点、以适当的方式、作适当的工作（HarringtonEmerson，1853—1931）25行政费用测量法：以行政费用开支与使用是否合理，是否收到实际成效为依据测量行政效率。包括单位费用测量法、人均费用测量法、计件费用测量法。行政职能测量法：行政机构能否充分发挥其行政职能，能否圆满地达成行政目标。标准比较法：以既定的标准与行政管理的实际成效相比较，来判断行政效率高低。要素评分测量法：①对影响行政效率的各要素进行评价；②加权综合评价，将综合评价结果作为衡量行政效率高低的标准。英国政府设计开发了一套复杂的效率测定技术方法：“技术效率”、“配置效率”，包括不同的分析技术如回归分析，数据包络分析，参照系与非参照系比较技术等等。263.效果性评估效果性：公共服务项目的执行是否达到了预定的目标？实现程度如何？产生了哪些效果？强调的是实际效果与预期目标之间的关系。效果通常指产出对最终目标实现所作贡献的大小，目标实现程度如何？效果评估指标包括：质量指标、顾客满意度指标和目标实现度指标等。2728294.公平性评估关注的问题是接受公共服务的团体或个人是否都受到公平的待遇？弱势群体是否得到了公平对待？就业是否公平？收入分配是否公平？晋升是否公平？基本公共服务配置是否均等化？公共行政学者弗雷德里克森提出社会公平的复合理论，将社会公平可分为下列类型：①单纯的个人公平:一对一的个人公平关系，例如每人获得某种公共物品的数量或者机会平等。②类别的公平:同一类别下的公平关系，如农夫与商人有不同的赋税标准与薪资水平，这是基本分工所造成的实际公平。③集团性的公平:团体或次级团体所要求的公平，例如黑人要求与白人有平等的享受公共服务的权利，女性和男性享受平等的政府失业补助金等。④机会公平:每个人的天赋不同，后天的发展也不同，但如果两人都有相同的机会参与竞争某种行政职位，就是机会平等。⑤代际公平:这一代与未来一代之间的公平。30313233340.360.330.250.300.370.500.320.410.350.270.2500.10.20.30.40.50.6•0.1—0.2为均等化国家•0.2—0.4为中等不平均国家•0.4—0.5为贫富差距较大国家•0.5以上为贫富悬殊国家35成本投入产出目标公平性效果性效率性经济性36III.政府绩效评估的实施37一．如何确定政府绩效评估指标？二．如何选择政府绩效评估主体？三．如何制定政府绩效评估程序？四．如何选择政府绩效评估方法?五．如何使用政府绩效评估结果？38一、政府绩效评估指标根据系统性原则、可操作性原则、有效性原则、可比性原则、动态性原则、导向性原则和独立性原则七项基本原则；从行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态环境等六个层面遴选了66个指标建立了浙江省县级地方政府绩效的理论评价指标体系。39404142政府绩效的理论评价指标体系，是依据政府绩效的内涵和特征，并参阅国内外政府绩效评价研究的大量成果后构建的，集中体现了课题组成员的专业知识和对政府绩效评价体系的理论构思，具有较强主观色彩.因此很有必要对理论遴选的指标进行隶属度分析、相关分析和辨别力分析等实证筛选，以增强评估指标的科学性、合理性和可操作性。采用隶属度分析、相关分析、辨别力分析和因素分析等方法对理论评价指标进行多重的实证筛选。43（一）政府绩效评估指标的隶属度分析课题组在浙江、广东、福建、上海、江苏、北京、山东、天津、陕西、辽宁等全国10个省市选择了400位专家进行咨询。虽然专家在判断和选择政府绩效评估指标时具有个人主观性，是专家本人知识和经验的反映，但集成多数专家的意见，可以化主观为客观。根据专家的意见，删除一些不能较好地反映政府绩效的评估指标，可以极大地改善评估指标的质量，增强评估指标的科学性和合理性。课题组将理论遴选的评估指标制成专家咨询表，采用电子邮件、邮局邮寄、现场访谈和专家会议等多种方式，把专家咨询表送给专家，要求专家根据自身的专业知识，从66个评估指标中选出30个最理想的政府绩效的评估指标。课题组共发送了400份专家咨询表，回收220份，有效专家咨询表180份。44假设在第i个评估指标Xi上，专家选择总次数为Mi，即总共有Mi位专家认为Xi是评价政府绩效的最理想指标，那么该评估指标的隶属度为：Ri=Mi/180若Ri值很大，表明该指标在很大程度上属于模糊集合，即评估指标在评价体系中很重要，可以保留下来进入第二轮评价体系；反之，该评估指标则必须予以删除。通过对180份有效专家咨询表的统计分析，分别得到了66个评估指标的隶属度，删除了隶属度低于0.3的15个评估指标，保留了其中的51个评估指标，构成了政府绩效的第二轮评价体系。4546（二）政府绩效评估指标的相关分析经过专家筛选的第二