高校日常垃圾分类制度设计与管理的法律规制

高校日常垃圾分类制度设计与管理的法律规制高校日常垃圾分类制度设计与管理的法律规制近年来，随着经济社会的快速发展尤其是普通高等学校教育事业的腾飞，全日制大学生的数量日益增多，高校范围内的生活消费品日消耗量巨大，日常垃圾大量堆积的乱象惊人，由此也给高校这个相对独立的“准社区”带来了相当巨大的垃圾处理压力。高校的后勤保障部门无法完全处理掉每日产生的巨额日常垃圾，又不得不面对要处理接下来一天里新产出的日常垃圾的窘境。面对高校日常垃圾垃圾产出与处理严重失衡的现象，xx年1月16日，教育部办公厅等六部门联合发布了《关于在学校推进日常垃圾分类管理工作的通知》（以下简称《通知》）。《通知》中指出，普通高等学校要完善高校内部垃圾分类规章制度，明确和落实相关主体人员的职权与责任；规范日常垃圾分类投放收集贮存工作，建立日常垃圾分类宣传教育的工作长效机制和校内日常垃圾分类投放收集贮存的管理体系，到xx年底，对大学生的日常垃圾分类知识普及率要达到100%，要逐步建立包括日常垃圾分类知识教育的生态文明教育长效机制，将日常垃圾分类知识融入教材，并与课堂教学内容有机结合。《通知》为高校处理日常垃圾提供了清晰的思路，那就是要制定符合高校自身实际情况的垃圾分类管理制度，建立起一套集教育合管理于一体的综合治理模式。但《通知》毕竟是原则性、广义性的文件要求，高校对于《通知》的贯彻落实必须要依赖于高校对于日常垃圾分类制度的具体设计，并加以论证讨论，最后加以公布实施。一、高校日常垃圾分类基本现状概述（一）界定高校日常垃圾的具体范围要想探究高校日常垃圾分类的现状，必须要首先明确高校范围内日常垃圾的概念与定义，只有明确了高校日常垃圾的定义，才能够进一步界定日常垃圾的具体范围，进而制定相关规章制度和实施方案加以规制与管理。通说认为，高校垃圾主要是指在高校区域内，用于日常生活和学习、工作过程中而产生的固体废弃物品，主要包括塑料制品、纸质包装、印刷制品、厨余垃圾及一次消耗型生活废品等，覆盖区域主要包括寝室、教学楼、图书馆及其他公共活动区等。通说对高校日常垃圾的界定具体阐释为：1.明确日常垃圾的产生主体与产生原因日常垃圾产生于高校范围内大学生、教职工等在校人员日常的生活、学习、工作过程之中。日常垃圾的产生主体即是在高校范围内活动的大学生、教职工、行政管理人员和流动性社会人员，产生的主要原因是上述主体在高校内的生活、学习和工作。2.日常垃圾的性质限定日常垃圾只限定于一般固体废弃物，相关的垃圾分类管理制度只调整固体废弃物的投放、储存与处理行为，对于高校内废水、废弃、废热、废渣、实验垃圾的管理和处置应另有相应的规章制度去调整和规制，不应包含在垃圾分类管理制度当中。3.日常垃圾产生的主要形式高校日常垃圾的主要表现形式为：（1）塑料制品，包括塑料袋、塑料饭盒、塑料筷子、塑料瓶子等；（2）纸质包装，包括废纸屑、废纸盒、废弃快递包装等；（3）印刷制品，包括废弃宣传标牌、条幅、海报等；（4）厨余垃圾，包括剩饭剩菜、食品原材料残渣、残次品等；（5）一次消耗型生活废品，包括一次性筷子、零食残渣、饮品废弃物等；（6）老旧物品，包括不耐久的被褥、洗浴用具、旧书籍等生活用品。4.日常垃圾的主要来源地由于高校具有“准社区”的特殊性质，因此高校日常垃圾的主要来源地可谓是丰富多样。主要包括：寝室公寓、图书馆、教学楼、行政楼、运动场馆、综合楼、公共活动区域等。（二）目前日常垃圾处理的相关责任主体按照普通高等学校的相关制度规定，处理高校日常垃圾的部门一般是后勤保障处，全权负责全校的卫生保障与垃圾处理工作。但随着在校生及教职员工数量的不断增多，日常垃圾的巨量增大，后勤保障处已经无法应付日常垃圾的大量堆放、无序投放、混乱储存、有害化处理的问题，日常垃圾处理问题早已经超出后勤保障处的处理能力之外，对巨量日常垃圾的处理明显出现了捉襟见肘乃至束手无策的情况。（三）高校内垃圾处理的普遍做法与垃圾分类的贯彻情况从学生这个被管理主体层面来看，在露天公共活动区域，尽管大部分高校都设有分类垃圾桶，但由于管理不善、宣传力度不够等各种复杂原因，大部分学生并没有按要求进行分类投放，致使垃圾桶内的垃圾堆放混乱，除此之外，由于某些高校露天垃圾桶设置分布不合理的原因，校园内某些露天区域随地扔垃圾或者垃圾桶内垃圾溢出的现象频繁；在场馆区域，由于教学实验室管理制度相对规范，因此在大量学生聚集的教学实验室、教学楼等地的自觉分类行为相对显著，而在教学楼、寝室等地有意识的垃圾分类行为则不太明显，尤其是学生宿舍公寓，由于绝大部分的生活垃圾在此产生，垃圾桶垃圾大量溢出、无序堆放情况已经极其严重。从学校这个管理主体层面来看，大部分高校采用向垃圾市场化处理的方式，通过引入市场化企业如物业公司等市场中介主体来参与垃圾清扫与转运，提高垃圾的处理效率，确实取得一定积极成效，但在实践中也出现了新问题，这值得重视。由于高校盲目地将全部垃圾处理工作推向市场，把垃圾处理推给市场化企业和后勤保障处，自己做“甩手掌柜”，从而导致高校上层管理部门在垃圾处理领域的管理缺失和治理缺位。在受限于企业人员规模和学校监管缺失的状态下，作为民营市场化企业，出于经济效益的考虑，为了节省物流成本以及人力成本，会减少日常出车次数以及保洁人员，致使垃圾清运出现周期过长、运力不足等现象，大量垃圾在垃圾站点外堆积，效率极低。除此之外，由于垃圾处置不得当，还造成了“先分后混”的乱象，原本在投放阶段分类好的垃圾，在垃圾处理车上储存阶段又被企业混在一起，致使之前的分类工作功亏一篑，更有甚者，在处理高校日常垃圾时不按国家垃圾处理标准进行无害化处理，就地掩埋、向海洋倾倒固体废弃物、直接焚烧乱象屡禁不止，根本难以实现垃圾分类的实际效果。二、高校日常垃圾分类的管理困境分析垃圾分类是目前确保环境维护、科学处理、合理利用的有效途径，其重要性不言而喻。数据显示，xx年我国大中城市生活垃圾产生量约为1.856亿吨，用装载量为2.5吨的卡车来运输，所用卡车长度能绕赤道12圈。而根据中国再生资源回收利用协会此前发布的数据，我国每年产生的生活垃圾，80%以上可作为再生资源回收和利用。高校作为产生巨大生活消费垃圾的“收容站”，制定科学、有序、可持续发展的垃圾分类管理制度，意义重大，也是势在必行。但揆诸现实，由于高校相关规章制度不够完善、领导重视程度不够高、激励和约束政策不够到位、垃圾分类宣传和引导大多停留在口头上等诸多原因，导致垃圾分类推广一直难以深入。高校日常垃圾分类陷入了管理不善的困境当中。垃圾分类是一个层次分明、次序严密的体系，包含着分类投放、有序储存、无害化处理三大环节，贯穿于学校责任主体、学生被管理主体、市场化企业中介主体三者之间。一旦三大环节之中的任一环节出现问题，或者是三大主体之间出现管理和监督混乱的局面，垃圾分类就很难有效贯彻落实下去，就不可能达到预期的效果。高校日常垃圾分类所遇到的困境，正是由于体系内部出现失衡导致的。具体体现于以下问题：（一）垃圾分类投放标准不明确，有序投放成问题发达国家进行垃圾分类的经验表明，垃圾分类做得越细，垃圾的回收利用率就越高，处置成本越低。在日本，垃圾分类精细化程度非常高，如不同材质的纸张就分为好几类分别进行回收。分类标准和程序虽然复杂，但垃圾分类处理却成为了环境保护的有力推手。由此可见，垃圾分类投放标准对于垃圾回收利用十分有效，也起到削减垃圾处置成本的作用。除此之外，垃圾分类投放标准的严格界定有利于大学生遵照标准进行垃圾投放。经调查，绝大部分高校大学生有垃圾分类意愿，但在缺乏系统分类方法和认为自己的分类行为无实质意义情况下，多数学生就会放弃垃圾的分类行为。因此，细分垃圾分类标准将会督促大学生有序进行垃圾分类，而不至于盲目投放。（二）激励机制不健全，学生进行垃圾分类动力不足从公地悲剧角度来看，当学生既看不到垃圾分类的好处，也看不到不分类的坏处时，对于垃圾分类的动力自然会大大减少。完全靠鼓励、倡导和宣传很难说服学生发挥主观能动性去将垃圾分类。由于垃圾分类激励机制的普遍缺失，学生对于垃圾分类普遍缺乏动力，自然很难做到垃圾的有序投放。（三）对垃圾分类处理的资金投入少，垃圾分类技术老旧高校对于垃圾分类处理的资金投入少是垃圾分类处理力度不够的直接原因，这既有可能是因为高校对于垃圾分类处理的重视程度不够，亦有可能是因为自身资金不足，无法在垃圾分类上有效投入财力。同样，由于资金投入不足，导致高校掌握的垃圾分类技术老旧，没有便捷的垃圾处理设备以及分类精密、大容量的垃圾桶，将无法应对日益复杂的垃圾堆积问题。（四）垃圾分类缺乏整体规划和管理尽管高校已经认识到校园固体废弃物管理方面存在严重的问题，但是整治措施却非常有限，并且缺乏长远和整体规制，没有具体的垃圾分类实施方案。所谓的处置措施也只是在原有后勤卫生体制下的小打小闹，很难产生实质性的有效结果；没有全局思维和联系性思维，不考虑各方主体的实际情况，可行性与可操作性差，无法将治理手段和治理方式建构成一个完整的垃圾分类体系。三、高校垃圾分类管理制度设计要想解决高校内日益严重的垃圾堆放问题，必须要建立符合自身实际情况的垃圾分类管理制度。从制度顶层设计的宏观层面来看，高校垃圾分类管理必须要坚持四大基本原则：1.学校领导垃圾分类工作原则，即高校必须要把垃圾分类工作列入高校年度工作规划的重要内容，直接领导垃圾分类管理工作，在校党委的宏观指导之下，科学制定垃圾分类管理的长期规划。2.因地制宜原则，高校制定垃圾分类管理制度和长期规划，必须要因地制宜、科学规划，由于大部分高校设有多个校区，每个校区的地理环境、人文环境不同，要求高校必须要根据校区的实际情况进行细致的管理和规划。3.权责统一原则，高校科学设置垃圾分类的主管部门，并赋予其专门的职权开展工作，同时当监督部门发现垃圾分类主管部门滥用职权、贪污腐败、履行不力时，高校应及时对相关责任人员进行行政处分，乃至于追究其行政、刑事责任。高校对于学生的垃圾投放行为进行管理，对于严重污染环境的投放行为进行责任追究，同时对于认真履行垃圾分类的学生进行奖励、发放垃圾分类补贴。4.循环经济原则。垃圾分类是一项系统工程，包括收集、投放、运输、处理等多个环节，任何环节出纰漏，都可能影响垃圾分类的实际效果。高校要把垃圾分类放置于循环经济体系之中，畅通垃圾分类的脉络，保证垃圾分类处理各个环节无缝衔接，利用垃圾分类提高对垃圾的回收再利用率，加强与市场化企业的合作，既保障垃圾的无害化处理，又保障学校在垃圾分类的循环经济中盈利，为提升垃圾分类技术、实现节能减排提供重要的资金保障。从高校垃圾分类管理制度的微观层面来看，垃圾分类必须要做到界定垃圾分类的适用范围、建立垃圾分类激励与约束机制、启动垃圾分类的工作保障机制、明确相关人员的主体责任这四大部分。具体包括：（一）界定垃圾分类的适用范围高校可按照大分流、小分类的原则，建成塑料垃圾、纸质垃圾、厨余垃圾、大件垃圾四类垃圾的分类收集、储存、转运体系。开建生活垃圾分类校区试点，严格界定垃圾分类的具体标准，建立校内大件垃圾回收箱，实现大件垃圾的回收再利用，将过去的可回收与不可回收垃圾箱更新换代，设置新型智能分类回收箱，方便垃圾分类投放。与此同时，对垃圾回收设施的使用进行合理的布局，使得学生能够更容易的实现垃圾分类投放的意愿。在每个寝室楼层设置垃圾分类投放设备，从源头上进行垃圾分类回收，也方便清洁人员将不同类别可回收的垃圾进行投放。（二）建立垃圾分类激励与信息化管理机制建立垃圾分类激励与约束机制是实现垃圾分类高效率的重要动力。高校可以在宿舍公寓区域设置环保型可降解的大型垃圾袋，供学生日常使用，并且如果信息化技术允许，可以给垃圾袋贴上二维码，实现垃圾从寝室到垃圾处理站全程“分类”。具体来说，就是学生将分好类的垃圾放置在这种带有二维码的垃圾袋，之后分类、分时地投放在学校指定的垃圾桶，而且这些垃圾桶也统一配置二维码标识，并由专人负责，学生只需通过扫描二维码，就能查看自己寝室垃圾投放的分类情况及运输情况，利用大数据管理平台实时记录学生投放行为具体数据，形成学生垃圾分类行为大数据库；资源化处理站对分类完成的生活垃圾进