《政府组织绩效评估相关之文献探讨》（DOC54页）

政府组织绩效评估相关之文献探讨本章首先讨论平衡计分卡在政府部门之应用，接着探讨其它政府绩效评估相关研究。限于研究时间以及资料取得性，讨论的相关文献以美国及英国为主。壹、平衡计分卡于政府部门之应用(一)平衡计分卡之概念由于传统管理会计绩效评估指标过度强调财务绩效的缺失，近年学者发展出策略性绩效评估系统，使企业的绩效评估能以策略为导向，帮助组织了解本身所处的竞争状态，提供不断改进的方向，并按时评估策略目标的达成度。平衡计分卡为一种策略性绩效评估系统，由美国管理学者Kaplan及Norton(K&N)于1992年所提出。平衡计分卡之基本概念如下:第一个概念是「你所衡量的就是你所要达成的目标（Whatyoumeasureiswhatyouget）」，强调绩效衡量的内容必须与组织的目标、策略相结合。来自中国最大的资料库下载第二个基本概念是突破传统单一财务构面的衡量指标，改以财务构面、顾客构面、内部流程构面、学习与成长构面等四个项度，以一套更广泛、更具整合性的评估方式去衡量组织的营运表现，而根据李书行(1995)的研究指出，平衡计分卡明显优于传统的指针系统(如表2-1所示)。表2-1传统指针系统与策略指针系统之差异传统指针系统策略指针系统1.财务导向1.1过去财务性纪录结果1.2有限度的制程弹性1.3独立于作业策略外1.4用来作为财务调整2.部门/个人最大化2.1降低成本2.2垂直沟通3.资源之片面使用3.1成本、产出及质量均被独立评估3.2无相互取舍问题4.个人学习4.1提供个人诱因5.内部时间序列比较＊内部过去和现在表现比较策略导向5.1未来顾客需求的满足5.2尽量保持制程弹性5.3结合策略考虑5.4用来作为制程调整公司整体的最大化5.5改善绩效5.6平行沟通资源整合5.7同时评估成本、时间及质量5.8公开讨论相互取舍的问题组织学习5.9提供群体诱因标竿比较＊内部、外部标竿同时考虑资料来源:李书行,1995第三个基本概念是各构面间彼此有因果关联性，可绘制策略地图引导组织使用策略管理，创造明确的方向。K&N的第二本专书—「策略核心组织」，针对实施平衡计分卡的组织如何成功地达到策略聚焦及获得卓越的经营绩效归纳出五大原则：(1)将策略转换成可操作性名词(2)将组织与策略联成一气(3)将策略变成每人每日的工作(4)使策略成为一个连续性过程(5)以高层领导力动员组织变革一个组织的策略描述其如何为股东，顾客，或公民创造价值，而策略的形成可能来自于组织的使命(为何存在?)，推演至核心价值，再推演至愿景(想要变成什么样子)，最终变成策略。本计划中的各个基金，在当初设立时都有法源根据，这些相关法令可以帮助各基金厘清其使命进而订定其策略。管理文献显示组织的无形资产创造约75%的组织价值，因此，如何动员并连结组织的无形资产成为管理者首要之急。此外，组织策略的失败据估计约有70%在于执行的不当，而并非策略本身的错误。而要成功的执行策略，必须先清楚的描写及沟通策略。因此，K&N提出以策略地图作为描写及沟通策略的主要工具。所谓的策略地图指的是连结组织策略各组成要素的因果关系图(如图2-1)。策略地图也能作为组织各组成要素间关系完整性的检视表(checklist)。例如，实务上经常发现组织无法连结顾客价值创造的关键指针以及内部营运程序。而组织若缺乏创新活动的目标，也无法对员工学习成长及信息科技发展方向提出清楚指引。这些缺失容易导致令人失望的财务及营运结果。图2-1无形资产必须与策略联结以创造组织价值资料来源:K&N,2004来自中国最大的资料库下载平衡计分卡在企业间之应用已行之有年，而在公共部门虽有成功案例，惟数量比企业组织少了许多，在改善绩效面，也较难衡量。在公共部门实施平衡计分卡所面对的挑战绝对比民间企业为大，需要领导者更坚定的支持，更多外围法规的配合，及更长的组织变革时间。K&N(2001)讨论平衡计分卡应用于政府部门时，特别强调平衡计分卡的构面可以重新调整。因为私人企业是以股东价值极大化为目标，卽以利润为导向；政府部门则以达成任务做为该组织成就的目的，卽以成果为导向。而政府部门要实现使命，往往必须同时达成降低社会成本，创造社会价值及获得立法机关及民意的支持等三项目标，因此政府部门将以完成使命为最上层而发展其它四長期股東價值品牌功能性服務夥伴關係選擇性價格品質可親近性營運管理流程生產及運送產品及服務之流程顧客管理流程增進顧客價值之流程創新管理流程創造新產品及服務之流程管制及社會管理流程改善社區及環境之流程財務構面顧客構面內部流程構面建立連結學習與成長構面策略性工作家族策略性資訊系統組合組織變革議程建立妥當性人力資本資訊資本組織資本•技能•訓練•知識•系統•資料庫•網路•文化•領導力•聯結•團隊顧客價值主張產品/服務屬性關係形象改善成本結構增加資產利用率擴張收益機會]提昇顧客價值生產力策略成長策略++長期股東價值品牌功能性服務夥伴關係選擇性價格品質可親近性品牌功能性服務夥伴關係選擇性價格品質可親近性營運管理流程生產及運送產品及服務之流程營運管理流程生產及運送產品及服務之流程顧客管理流程增進顧客價值之流程顧客管理流程增進顧客價值之流程創新管理流程創造新產品及服務之流程創新管理流程創造新產品及服務之流程管制及社會管理流程改善社區及環境之流程管制及社會管理流程改善社區及環境之流程財務構面顧客構面內部流程構面建立連結學習與成長構面策略性工作家族策略性資訊系統組合組織變革議程建立妥當性人力資本資訊資本組織資本•技能•訓練•知識•系統•資料庫•網路•文化•領導力•聯結•團隊顧客價值主張產品/服務屬性關係形象改善成本結構增加資產利用率擴張收益機會]提昇顧客價值生產力策略成長策略++个构面。故其策略地图可能略异于一般企业(如图2-2所示)：图2-2政府组织之可能策略地图使命學習與成長構面內部流程構面顧客構面立法機關與民意的支持財務構面(二)平衡计分卡在政府部门应用之实例部分先进国家政府机关已正式实行平衡计分卡，其中美国与英国政府机关施行平衡计分卡成效显著，因此本节谨针对平衡计分卡在公共部门的应用提出两个例子：1.美国商业部所属的经济发展管理处(Economicdevelopmentadministration，EDA)及2.英国国防部。1.美国EDA经验来自年美国布什总统就职后开始大力改革。EDA所被赋予的任务为透过世界级的基础建设规划能力来改善投资环境及吸引私部门资金，协助全国各地策略伙伴增加财富消灭贫穷。EDA的改革的三大支柱为：建立健全的组织管理体系，发展结果导向的绩效衡量指针，增进与利益相关人的沟通。经过以平衡计分卡为基础的改革后，EDA成为美国联邦政府体系中绩效的佼佼者，其预算额度也不断增加。EDA之策略地图如图2-3。来自美国商业部经济发展处之策略地图资料来源：K&N,20042.英国国防部经验英国国防部在1990年代末期采用平衡计分卡作为国防现代化策略评估的工具。根据英国国防部官员表示，采提昇分析能力吸引精英分子培養科技專才建立資訊系統建立績效導向文化提供政策選項提昇研究能力更新與擴展投資政策強調資源分配的優先性提昇審議過程品質增加新的投資夥伴以科技改進關鍵流程標準化流程改進溝通策略將資源及策略性重點聯結極大化管理效率與效能極大化得自私部門的助益提供資訊與科技協助增加高薪高技能工作機會提供透明化與迅速反應的流程極大化EDA對財務困難社區的影響力成為經濟發展知識淵博反應迅速的顧問產生可見的成果使投資成為經濟成長的動力學習與成長內部政策領導力顧客財務困難社區/投資夥伴/私部門利益關係人白宮/國會/商業部/納稅人高影響力的投資案組織的卓越財務面提昇投資案通過後的督導提昇EDA在國內議題的層級提昇分析能力吸引精英分子培養科技專才建立資訊系統建立績效導向文化提供政策選項提昇研究能力更新與擴展投資政策強調資源分配的優先性提昇審議過程品質增加新的投資夥伴以科技改進關鍵流程標準化流程改進溝通策略將資源及策略性重點聯結極大化管理效率與效能極大化得自私部門的助益提供資訊與科技協助增加高薪高技能工作機會提供透明化與迅速反應的流程極大化EDA對財務困難社區的影響力成為經濟發展知識淵博反應迅速的顧問產生可見的成果使投資成為經濟成長的動力學習與成長內部政策領導力顧客財務困難社區/投資夥伴/私部門利益關係人白宮/國會/商業部/納稅人高影響力的投資案組織的卓越財務面提昇投資案通過後的督導提昇EDA在國內議題的層級用平衡计分卡后，国防部内部的沟通，国际合作及决策的有效性都显著改善。另一个明显的成效是在与财政部沟通预算需求时，由于能够清楚地指出策略重点及达成策略的方法，对各个重大预算案的核准及拨款优先级更能获得财政部的理解及支持。英国国防部之策略地图如图2-4。图2-4英国国防部策略地图资料来源：K&N,2004此外，实施平衡计分卡绩效卓越，被BalancedScorecardCollaborative(K&N所创立之管理顾问公司)列入平衡计分卡名人堂(HallofFame)的公共部门组织，尚包括美国陆军(USArmy)及美国北卡罗莱纳州的Charlotie市等组织。(三)实施平衡计分卡可能遭遇的问题本节将文献中关于实施平衡计分卡可能遭遇的问题，汇总于表2-2：来自中国最大的资料库下载結果觀點(即利益關係人構面)資源管理觀點(即財務構面)流程觀點(即內部流程構面)為未來預做準備觀點(即學習成長構面)人力投資科技與設備訓練購併管理人力國防設備年度預算營運成功軍事效能國防政策克敵制勝的國防能力提昇營運效能資源更佳利用聲譽基礎建設現代化結果觀點(即利益關係人構面)資源管理觀點(即財務構面)流程觀點(即內部流程構面)為未來預做準備觀點(即學習成長構面)人力投資科技與設備訓練購併管理人力國防設備年度預算營運成功軍事效能國防政策克敵制勝的國防能力提昇營運效能資源更佳利用聲譽基礎建設現代化表2-2各文献陈述实施平衡计分卡可能遭遇之问题作者年度实施平衡计分卡可能遭遇之问题Olveetal.19991.组织未明示项目优先性。2.项目小组未纳入足够的非会计部门人员。3.项目涵盖太大的范围或太多成员。4.未根据组织策略发展计分卡。5.衡量指标缺乏清楚且一致性之定义。6.衡量指标之间没有平衡及因果关系。7.未根据愿景和整体策略设定个别衡量指针之目标。8.没有与现有控制系统相连。9.不确定衡量方法和衡量指标的可行性如何。10.没有连结以信息系统为基础的报导和支持系统。11.训练和信息不足。12.组织在学习型组织方面的发展不足。13.没有遵循平衡计分卡的观念。14.高阶主管或组织成员不支持，也不参与。来自需要投入的时间和费用太多。2.难以评估绩效指标的相对重要性。3.须量化质性资料。4.大量的绩效指标将稀释整体影响力。5.难以将目标细分给组织之基层人员。6.须高度发展信息系统。LingleandSchiemann19961.目标模糊。2.对非正式回馈系统产生不合理的信任。3.组织内部人员坚守原有的衡量系统，不愿改变。4.衡量指针太多，且重视衡量作业本身，而非作业产生的结果。资料来源:本研究整理此外，LipeandSalterio（2000）利用实验设计及问卷调查，发现管理者面对一般指标和特殊指标时，会比较偏向注意一般指标的结果，因为比较各单位的成绩时，使用一般指标比较容易。所以管理者在评估各单位绩效时，往往会专注于一般指标所呈现的结果，因为这可以简化其评估过程。当管理者没有参与特殊指标之建构过程、或不重视特殊指标代表之意义时，这类情况尤为严重。忽视特殊指标，将会减弱平衡计分卡带来的效益，因为特殊指针较能和各单位策略相配合。Lipe之研究结果有下列两项意涵：(1)如果单位的事后绩效评估不考虑特殊指标，那么管理者事前在作决策的时候，也