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完善我国政府绩效管理的思考1陆宁甘家武(云南财经大学公共管理学院,云南昆明650221)TheIdeasofImprovementofChineseGovernmentPerformanceManagementLu-NingGan-Jiawu(YunnanUniversityofFinanceandEconomics,SchoolofPublicAdministration,KunMing,650221)摘要:政府绩效管理是推动政府创新的重要理念和工具。目前,绩效管理在我国仍是一个全新的概念,其在考核方式选择、指标体系设定以及评价具体评价方法等方面都存在一系列问题。对于考核方式,提出自上而下的考核方式仍将是我国政府绩效考核的主流,自下而上的考核方式为其有益补充,第三方评价政府是未来发展的方向;对于指标体系构建,提出指标的设定应基于科学发展观的要求,需增加反映以人为本、全面、协调、可持续发展方面的指标;至于评价方法,则继续借鉴企业绩效管理的成功经验并结合公共部门的特点,提出了平衡记分卡、业务流程再造体系等与政府绩效管理的结合方式。这些改进能够提高我国政府绩效管理的水平和质量。关键词:政府绩效管理;指标体系;考核方法Abstract:GovernmentPerformanceManagementistopromotetheinnovationoftheimportantconceptsandtools.Atpresent,theperformancemanagementinChinaisstillabrandnewconcept.Howtochoosetheirassessment,andevaluationindexsystemandspecificevaluationmethods,therearearangeofDefects.Fortheassessmentmethods,Top-downapproachtotheassessmentofmyGovernmentwillcontinuetobethemainstreamofperformanceappraisal,bottom-upapproachforitsusefulcomplement,andThird-partyevaluationoftheGovernmentisthedirectionoffuturedevelopment;fortheConstructionoftheindicatorssystem,Thesettargetsshouldbebasedontherequirementsofthescientificconceptofdevelopment,reflecttheneedtoincreasepeople-oriented,comprehensive,coordinatedandsustainabledevelopmentindicators;FortheMethodsofEvaluation,itshouldbecontinuetodrawonthesuccessofbusinessperformancemanagementexperienceandthecharacteristicsofpublicsector,andtheintegrationapproachoftheBalancedScorecard,BusinessProcessRe-engineeringandgovernmentperformancemanagement.Theseimprovementswillenhancethecountry'slevelofgovernmentperformancemanagementandquality.KeyWords:GovernmentPerformanceManagement;Theindicatorssystem;TheAssessmentmethods在全球范围内,政府绩效管理成为近年来推动政府创新的重要理念和工具。科学的绩效管理能够极大程度上提高政府的效能,促进政府经济目标、政治目标以及社会目标的实现。在我国,各级政府对政府绩效管理的认识正逐步深入,已经在推动着各级政府与部门在政府管理领域中的创新。因此,研究政府绩效管理的有关理论和实践,不仅具有理论意义,而且在构建服务型政府上具有实践指导意义。一、政府绩效管理的内涵“绩效”一词,最早用于社会经济管理方面,后来在人力资源管理方面广泛应用。运用“绩效”来衡量政府活动的效果,所指的不单纯是一个政绩层面的概念,还包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义。政府绩效,它是指政府在社会管理中的1作者简介:陆宁(1965-),男,教授,云南财经大学公共管理学院院长,武汉理工大学博士研究生,研究方向:行政管理;甘家武(1981-),男,讲师,云南财经大学公共管理学院,研究方式:行政管理业绩、效果、效益及其管理工作的效率和效能,是政府在行使其功能、实施其意志的过程中体现出的管理能力。[1]美国“国家绩效管理小组”,将绩效管理定义为:“利用绩效信息协助设定统一的绩效目标,进行资源配置与有限顺序的安排,以告知管理者维持或改变既定目标计划,并且报告成功符合目标的管理过程”。[2]他们认为,绩效管理是对公众鼓舞和计划目标进行设定与实现,并对实现结果进行系统考核的过程,是以实现政府管理的四“E”——经济(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)和公平(Equity)——为目标的全新的政府管理模式。中国行政管理学会联合课题组则定义为:“运用科学的方法、标准和程序,对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价,在此基础上对政府绩效进行改善和提高。”[3]绩效管理可以说是政府部门改革的重要策略。在政府进行创建高绩效政府的改革实践中,绩效管理代表着组织的全方位的管理工作。知名行政学者夏弗里茨和卢塞尔认为:“绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为,绩效管理区别在于其它方面纯粹管理之处在于它强调系统的整合,它包括了全方位控制、检测、评估组织所有方面的绩效。”[4]因此,从框架上而言,政府绩效主要包括三个方面:[5]第一、经济绩效。经济绩效表现在经济持续发展上,国民经济不仅仅在量上扩张,而且在结构合理的前提下有质的提升。良好的经济绩效还包括经济可持续发展程度较高、政府能供应推进经济与社会协调发展的宏观经济政策;第二,社会绩效。社会绩效是在经济发展的基础上,社会全面进步。社会全面进步的内涵非常丰富,包括人们的生活水平和生活质量的普遍改善和提高;社会公共产品供应及时到位,社会治安状况良好,人们安居乐业;社会和谐有序,社会群体民族关系和谐,没有明显的对抗和尖锐的冲突。第三、政治绩效。在市场经济条件下,政治绩效最经常的表现为制度安排和制度创新。市场经济的游戏规则或社会秩序的供应是一种政府制度安排,这是政府核心能力之一。政府制度安排的能力越强,政治绩效就越容易体现。从层面上而言,可以从三个方面来理解政府绩效管理的内涵:第一、在微观方面。绩效管理是对政府工作人员工作业绩、贡献的认定;第二、中观方面。绩效管理是政府各分支部门及特定的政府机构,如何履行其被授权的职能、服务的质量等;第三、宏观方面。绩效管理是整个政府的绩效测评,政府为满足社会和民众的需求所履行的职能,具体体现为政治的民主与稳定、经济的健康与发展、生活水平的提高与改善、社会的平等与公正和精神文明的提高等方面。从程序上而言,绩效管理包括四个程序:第一、绩效计划。绩效计划是绩效管理程序中的第一个环节,指定绩效计划的主要是工作目标和工作职责。第二、绩效实施与管理。制定了绩效计划后,被评估者就开始按照计划开展工作。在工作的过程中,管理者要对被评估者的工作进行指导和监督,对发现的问题及时予以解决,并对绩效计划进行适宜调整。第三、绩效评估。依据预先制定好的计划,领导对下属的绩效目标完成情况进行评估。绩效评估的依据就是在双方达成一致意见的关键绩效指标。同时,在绩效实施和管理过程中,所收集到的能够说明被评估者绩效表现的数据和事实,可以作为判断被评估者是否达到关键绩效指标要求。第四、绩效反馈面谈。评估者与被评估者进行一次面对面地交谈。通过绩效反馈面谈,使被评估者对了解评估者对自己的期望、了解自己的绩效,认识自己有待改进的方面,从而改进以后的工作。因此,绩效反馈面谈是绩效管理中至关重要的一个环节,其重要程度甚至超过了绩效评估的本身。绩效评估的结果是拿来用的,而不是拿来存档的,而没有反馈就根本谈不上使用。没有反馈的绩效评估起不到任何作用。绩效实施与管理:记录和总结绩效,提供反馈和提供指导绩效计划:确定发展目标和行动计划绩效评估:依据评估指标,判断是否达到评估要求绩效反馈面谈:评估者与被评估者分析评估结果和原因,改进工作绩效管理循环流程组织目标分解工作单元职责宏观方面中观方面中观方面微观方面图1绩效管理系统流程图1、经济目标2、社会目标3、政治目标微观方面二、我国政府绩效管理的现状及问题(一)我国政府绩效管理的现状1、我国政府绩效考核的体系改革开放以来,我国进行了行政管理体制的改革,目的是要建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。在借鉴和引进国际流行的新的管理机制、管理技术和工具的基础上,我国政府通过变革观念、转变职能、调整组织结构、改革行为方式等措施,努力提高政府的绩效,政府绩效考核由此走上了实践舞台。从实践的情况来看,我国现有的政府绩效考核就内容方面大致可划分为四类:普适性的政府机关绩效考核、具体行业的组织绩效考核、专项绩效考核和公务员考核制度。2、我国政府绩效考核的指标国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组在总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上,经过深入调查,并组织有关专家论证分析,提出了一套中国地方政府绩效考核的指标体系。该体系主要由职能指标、影响指标和潜力指标构成。3、我国政府绩效考核的方式(1)自上而下的考核方式目前,政府部门绩效考核的方式主要以自上而下的考核为主。在这种考核途径下,政府只需要获得上级的好评就满足了。这种绩效考核方式促使其将上级的考核指标摆在第一位,而对社会公众的利益与需求重视不够,缺乏有效的监督机制,考核的结果往往有失公允,缺乏制度保障。(2)自下而上的考核方式以南京“万人评议机关”为例,南京市2001年12月开展了“万人评议机关”的活动,对市级机关的工作、作风进行广泛评议。对在“万人评议机关”活动中排在前10名的部门和单位进行表扬,对排在末位的5个部门的主要领导分别进行了处理,或免或降。南京市的做法无疑是一个榜样,它把政府工作完全置于群众的监督之下,是测量公民对政府绩效满意度的一个有效手段。(3)第三方评价政府2003年8月2日,中国政府创新研究中心成立仪式暨首届中国政府创新论坛在北京大学举行,该中心是中国首家对政府改革与创新进行独立评估与咨询的学术机构,该中心参与的“中国地方政府创新奖”是中国第一个由学术机构对政府进行评价的奖项。这样的政府绩效考核,是我国历史上第一个由学术机构按照科学的考核程序和考核标准对政府行为进行评价的奖项。其最大的特点是有外部的介入,通过政府部门的负责人公开答辩和专家评选来确定是否入选的考核方法。独立的第三方来评价政府绩效的思想在我国已经产生并逐渐发展。(二)我国政府绩效管理存在的问题1、缺乏系统的理论支撑和指导,实践中具有一定的盲目性政府绩效考核这一领域属于世界性难题,很多的内容难以量化,有的甚至不能量化,而需要量化并可以量化的内容研究,则要求研究者有多学科的知识背景——数学、统计学、管理学、经济学、统筹学、概率论、心理学、行政学、法学、战略学、人力资源等,政府绩效考核还受到多种因素的制约,错综复杂,研究难,见效慢。我国学术界虽从上世纪90年代初开始研究政府绩效考核,然而从总体上看,我国政府绩效考核的研究还很薄弱。总体上来说,目前我国对该领域从基本概念、作用程序、实施原则、实际操作过程以及综合使用等都没形成共识,甚至与公务员考
本文标题:一、绩效管理的内涵
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