加强财政支出绩效管理建立财政支出绩效评价体系

加强财政支出绩效管理建立财政支出绩效评价体系长期以来，我国财政支出以规模而不是以效益为基本目标取向。人们普遍认为，财政的主要任务就是要最大程度地满足各部门的资金需要，为经济建设筹集和投入更大规模的资金，以保证经济发展的速度，而对财政支出的绩效不够重视。随着我国公共财政管理体制框架的建立和完善，如何强化公共财政支出管理，提高公共财政支出的绩效水平，研究探索我国公共财政支出的绩效管理办法，科学评价公共财政支出经济性和有效性，是新时期财政管理工作的制度创新，也是转变公共行政管理职能，提高公共财政管理水平的重要举措。财政支出绩效评价为提高财政支出绩效管理水平提供了一种有效的手段，目前财政支出绩效评价已从以往的事后评价发展到事前与事后评价相结合的新阶段，对提高财政资金的使用效益起到了积极的作用。财政支出绩效评价的顺利开展有赖于完善的财政支出绩效评价体系。为了提高财政资金的使用效益，发挥财政资金对经济发展的引导作用，不断完善财政管理体制，门头沟区财政局开展了财政支出绩效评价的试点工作，结合门头沟区的实际情况，积极探索建立财政支出绩效评价体系的方法、途径，并取得了一定的成效。一、财政支出绩效评价体系与财政支出绩效评价财政支出绩效评价体系，是近20年来出现在西方国家政府公共支出管理的一项重要制度，其核心是强调公共支出管理中的目标与结果及其结果有效性的关系，形成一种新的、面向结果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。从另一个方面来说，财政支出绩效评价体系是一项以财政部门为主体，政府其他职能部门共同配合而形成的管理和评价公共产品与公共服务质量和效益的行之有效的制度。财政支出绩效评价体系一般包括制定明确、合理的公共支出绩效目标，建立科学、规范的绩效评价指标体系，对绩效目标的实现程度及效果实施考核与评价，并把绩效评价与预算编制与预算管理紧密结合起来。财政支出绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。可见，财政支出绩效评价是财政支出绩效评价体系的一部分，只有建立完善的财政支出绩效评价体系才能够保证财政支出绩效评价工作顺利开展；同样，通过财政支出绩效评价工作也会发现财政支出绩效评价体系中存在的问题，为完善财政支出绩效评价体系提供实施依据。二、建立财政支出评价体系的必要性我国的财政支出绩效评价工作还处于起步阶段，随着财政管理改革的重点逐步由收入管理转向支出管理，财政支出的绩效评价工作已提上财政改革的重要日程。建立财政支出绩效评价体系，实质上是建立一套完整的政府行为约束机制（包括行政约束和舆论约束），使政府各部门以可操作、可量化的形式注重成本与效益；是财政经济管理由粗放型管理向量化指标体系管理转换的重要一环；有助于增加政府工作与财政资金管理的科学性与公开性，提高政府理财的民主性与社会参与性。门头沟区财政局建立财政支出绩效评价体系、据此开展财政支出绩效考评工作尤为重要和紧迫，其必要性主要体现在以下几个方面：（一）转变理财观念，提高财政资金使用效益的需要受传统理财观念、基础工作薄弱以及部门利益等因素的影响，目前一些部门普遍存在“重分配、轻管理”的现象，往往只重视从财政争取到的资金量，而忽视财政资金的使用效益。尽管当前一再强调部门预算编制一定要细致、明确、体现政策性和效益，但一些行政事业单位还是难以达到要求。之所以存在上述现象，一个重要原因是项目完成后缺乏健全的绩效信息反馈机制，从而导致了财政资金的绩效不明显，影响了财政资金使用效益。要解决这些问题，就要针对项目进行财政支出绩效评价，提高资源配置的合理性，促使项目承担单位转变理财观念，树立资金绩效意识，更加注重资金支出的管理。（二）全面完善财政支出管理的需要财政支出管理重点要抓好三个环节：一是资金分配，二是资金流转，三是资金的使用。当前，在财政支出管理三个环节中，对资金使用情况的考核是一个相对薄弱的环节，这直接导致行政成本加大和公共资源的浪费，客观上制约了财政分配效益的提高。2001年以来，门头沟区在完善财政支出管理方面做了不少工作，取得了显著成效。但财政支出管理包括预算编制、执行和监督三个环节，部门预算属于编制环节的改革，政府采购和国库集中支付属于执行环节的改革，要完成财政支出管理的整个改革，还必须进行监督环节的改革，而绩效评价正好为完善预算监督指明了方向。因此建立财政支出绩效评价体系是当前全面完善财政支出管理的需要。（三）增强部门责任意识，提高部门理财水平的需要财政支出绩效评价强调的是“结果导向”，也就是强调责任和效率。绩效指标的制定、考核以及结果的公开，促使各部门要对其业绩负责，财政资金支出绩效差的部门将面临强大的压力。在推行财政支出绩效评价之后，评价的结果不仅会受到政府各部门重视，也将为人大、政协等部门和社会公众所关注。这在一定程度上有助于加强决策的民主化，增强财政支出的公共性，提高社会公众的生活质量和对政府机构效能的信心。三、门头沟区财政支出绩效评价工作试点情况门头沟区财政支出绩效评价工作刚刚起步，要建立规范的评价流程、合理的评价体系、科学的评价标准和评价方法，将会涉及到很多技术因素，因此应该按照“由点及面、由大到小、先易后难、逐步推开”的原则和项目——单位——部门——综合绩效评价的发展方向，逐步带动所有支出绩效评价工作的开展，最终建立完善的财政支出绩效评价体系。为加快推进区财政支出绩效评价工作的步伐，2005年区财政局在区政府的高度重视下，制定了相应的绩效考评方案、考评程序、考评管理办法（讨论稿）和指标体系，并选取了《2004年国家农业综合开发土地治理项目》、《滨河公园绿地养护定额项目》、《火村红杏品质提高关键技术研究与示范项目》三个项目进行了试点。目前上述三个项目的绩效考评试点工作已全部完成。通过考评，明确了今后工作应更加注重项目的经济效益和社会效益这一问题，实现了以“投入为导向”向以“绩效为导向”思想观念的转变，为探讨建立适合门头沟区财政支出绩效考评的操作流程、管理方法和考评制度奠定了良好的基础。另外，在绩效考评工作中发现了试点项目执行过程和结果中存在的问题，具体如下：（一）项目单位对绩效评价认识不足绩效考评工作需要被考评单位的积极配合，由于门头沟区是第一次开展财政支出的绩效考评工作，一些项目单位对绩效评价的重要性认识不足，对财政支出绩效评价工作的积极性不高，甚至产生抵触情绪。有的单位认为该项工作没有实际意义，反而增加了自身的工作量；有的项目单位将项目考评结果差归因于预算资金安排不足，而不是项目自身执行的问题，进而要求加大预算投入。上述这些错误观念和认识导致了绩效评价工作流于形式，难以发挥对现实支出管理的导向作用。（二）项目绩效目标不明确，效益不突出绩效评价试点工作的开展，暴露出一些试点单位在项目实施中存在的绩效意识淡薄这一问题，一方面绩效目标不明确，对项目的近、中、长期目标没有明确的规划和认识，没有制定具体的完成目标，致使考评时出现了按照实际完成情况去制定绩效目标的“倒置”现象；另一方面在项目执行中，不考虑资金的使用效率，不重视项目的经济、社会效益或者只重视项目的经济效益而忽视社会效益。以上因素导致了财政资金的不合理分配，难以有效发挥财政资金的效用，使得项目的整体效益不突出。（三）项目信息存在失真现象由于大部分单位缺乏绩效考评工作经验和专业指导，导致绩效考评缺乏相应的项目信息，使得整个考评工作无法得到正常的结果。业务方面，很多单位前期准备不到位，提交的相关证明资料不充分，不能够反映项目完成实际情况。财务方面，财政支出绩效考评的顺利开展需要项目单位提供完整、准确、可靠的财务信息，建立健全相应的财务管理制度和监督机制，并按照要求对财政资金做到专款专用。但是在项目实际运行过程中，有的单位虽然制定了健全的财务制度，但是由于监督机制不到位，没有得到很好的执行；有的单位报送的项目预算不详细，与其他项目资金混在一起；有的单位会计资料与实际情况不符，甚至没有及时建账。因此财务会计信息的真实性、准确性、完整性受到了很大的影响，无法真实反映项目的财务状况。（四）试点工作需要继续完善因为此次试点是门头沟区绩效评价的第一次试点，许多工作需要进一步总结经验，继续完善，特别是绩效考评范围的确定、指标的制定、专家的选定等方面，有必要尽快建立—套适合门头沟区的财政支出绩效评价体系，扩大试点范围，加快财政支出管理改革。四、建立门头沟区财政支出绩效评价体系的对策与建议通过研究财政支出绩效评价理论，在对门头沟区财政支出绩效评价试点工作总结分析的基础上，我们提出建立门头沟区财政支出绩效评价体系的一些对策和建议如下：（一）各部门应树立正确的财政支出绩效观，高度重视绩效评价工作绩效评价工作的开展离不开各部门的高度重视，各部门要充分认识到绩效评价工作是近年来财政管理工作的重点，是深化财政改革的必然。各部门要把财政支出绩效评价工作列入重要的议事日程，建立工作责任制，切实加强对该项工作的领导与协调。财政部门是财政支出绩效评价工作的主管部门，各部门要积极配合做好部门范围内的绩效评价工作，以加强部门内部资金使用的监督管理。（二）明确财政支出绩效评价主体，设立绩效评价组织机构西方许多国家和世界银行等国际组织都设有专门的公共绩效评价机构，作为则政支出绩效评价执行主体，其主要职责是建立绩效评价制度，制定和发布相关政策、实施指南和技术规范等，组织评价，综合利用评价信息改进预算管理，提高决策能力。门头沟区刚开始试点，还没有一个权威的财政支出绩效评价组织机构。随着绩效评价工作的推进，我们应尽快建立专门的管理机构，按照统一的指标、方法和组织程序，全面进行财政支出绩效评价。（三）完善财政支出评价制度，建立财政支出绩效评价制度财政支出绩效评价工作需要建立相应的运行机制，制定相关的管理办法，并明确考评范围、考评对象以及各单位的责、权、利，为顺利开展财政支出绩效评价工作提供组织保障。由于区绩效评价工作刚开始，仍处于试点摸索阶段，因此虽然在绩效考评工作中制定了相应的绩效考评方案、考评程序、考评管理办法和指标体系，但是还不成熟、不完善，具体表现在财政支出绩效评价制度不健全，管理机构不明确，没有相应的评审机构和合适的中介机构、许多工作都由财政局一家负责完成，导致试点工作难于有效开展，这显然不利于以后绩效考评工作的开展，要抓紧制定财政支出绩效评价制度并公布实施。财政支出绩效评价应采取自上而下的方式推进，建立便于操作、适合本区特色的绩效考评管理办法、工作流程、专家选定方法等制度，使区的绩效考评工作制度化、规范化、法制化，便于以后的绩效评价工作的开展。（四）建立项目单位、财政、审计、人大政协等部门有机结合的绩效评价管理机制项目自我评价，是项目单位将项目年初设定目标与实现情况的对比评价，并要做出具体分析和说明；财政综合评价，是财政部门对重点性的预算资金的绩效进行重点评价，对所有财政资金的绩效状况做出综合评价，并在预算执行过程中对各部门的预算执行情况进行抽查，以保障各项计划目标的及时、顺利地实现，更好地配合下一年度的预算分配工作。财政预算部门要把绩效评价结果作为今后预算安排的重要依据；绩效审计，是审计部门针对一些使用大量财政资金的部门和领域进行的专项审计，并提出相应的处理建议。社会评价，是社会民众或媒体针对社会普遍关注、群众反映强烈的事件进行举报、采访或揭露，以改善财政支出绩效的整体状况。同时，应夯实财务会计的基础工作。建立有效的财务会计监督机制，加强财务会计的监督工作，保证会计信息的准确性、真实性和完整性，特别是能够反映长期项目信息和债务信息。（五）合理确定绩效考评范围绩效考评工作能否取得预期目标受多种因素的影响，被考评单位的人员素质、项目目标的量化程度、项目规模大小、有无直接成果等因素都直接影响到评价：工作的复杂程度以及整个评价工作能否顺利地开展，并对绩效考评的结论和效果产生影响。因而应该在进行绩效考评工作正式开始之前明确绩效考评的范围，对于哪些项目需要进行绩效考评、哪些项目不必进行绩效考评进行判断。建议：1、选择人员素质高的