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1政府绩效评估:现状与发展前景蔡立辉(中山大学政治与公共事务管理学院,广州,510275)[摘要]政府绩效评估(GovernmentPerformanceMeasurement)作为政府再造的重要内容和根本性措施,强调以结果为导向,在一定程度上带来了西方发达国家行政效率的提高和政府服务能力的增强、带来了政府与公众之间关系的改善。这种社会效果促使政府绩效评估成为了一种世界性的潮流。就我国而言,政府绩效评估虽然成为了学术界研究的热门课题,成为了政府部门推行管理创新的重要措施,但如何使西方发达国家政府绩效评估的实践经验能够结合我国的实际并加以本土化、如何使企业绩效评估的方法能够结合政府公共管理特征并加以制度化、如何探索构建中国特色的政府绩效评估体系和实施方法、如何消除政府绩效评估施行的体制性障碍等问题,还迫切需要我们从理论与实践相结合的角度上加以研究,并在充分沟通的基础上形成共识。[关键词]政府绩效评估绩效目标绩效标准评估指标体系[作者简介]蔡立辉(1965年8月——),湖南益阳人,政治学博士,中山大学政治与公共事务管理学院教授、行政管理学博士生导师,主要从事比较政府与政治、政府组织与绩效管理等领域的研究。随着我国完全市场经济地位的建立和改革开放的深入开展,随着经济全球化、市场化和管理民主化趋势的日益明显,公众对政府公共管理在服务质量、办事成本、办事效率等方面的期望值越来越高,监督意识越来越强,旧的行政方式越来越不适应社会发展的需要和构建服务型、绩效型政府的改革目标,政府公共管理问题日益凸显。因此,一方面,借鉴西方发达国家的实践经验、推行政府绩效评估和建设高绩效的政府组织,同样是我国深化行政管理体制改革的重要内容和转变政府职能的必然要求[1](唐铁汉,2006);但另一方面,我国与西方发达国家面临的政府公共管理问题有着不同的成因、所处的社会发展阶段和社会发展的成熟程度也不相同;政府公共管理与企业管理有着严重的差异。这就决定了我国政府绩效评估在内容、实施进程和实施方法等方面要有我国的特点,并按照“分步实施,逐步推进”的原则,在总结绩效评估实践经验的基础上,逐步扩大试点范围。正是基于这一认识,对我国政府绩效评估理论研究与实践的现状进行反思,对政府绩效评估的内涵进行科学地阐释,以期把握政府绩效评估的正确发展方向,是十分必要的。一、我国政府绩效评估理论研究及其实践现状的反思当代政府绩效评估是在西方发达国家“新公共管理运动”(NewPublicManagementMovement)中逐步发展起来的一种新型的政府治理方式[2](蔡立辉,2002)。从历史发展的观点来考察,绩效管理、绩效评估并不是一个新鲜的概念,可以追溯到20世纪初期泰勒(FrederickW.Taylor)《科学管理原理》的时间研究、动作研究与差异工资制。后来法约尔的《工业管理与一般管理》以更宏观的视野把这种绩效管理从工商企业推广到各种社会组织。从此,绩效管理的理论与方法成为了适用于包括经济、行政、军事和宗教组织在内的一般的管理理论与方法。但绩效评估真正运用到政府公共管理中来,则是始于20世纪50年代美国的绩效预算制度(PerformanceBudgets)。自20世纪70年代以来,政府绩效评估作为西方发达国家政本研究成果是国家二期中山大学“985工程”项目“公共管理与社会发展研究”,以及教育部重大攻关项目“信息技术与大都市政府管理体制创新研究”的阶段性成果,项目编号05JZD00023,项目合同号05JZDH0023。2府再造的重要内容和根本性措施在财政预算、政府人力资源管理等方面得到了广泛运用。在“新公共管理”理论的影响下,我国学者乃至实践家们深感西方国家政府绩效评估措施的有效性和创新性,为了急于解决我国政府公共管理面临的效率问题、服务质量问题和公众满意度问题,在已有考核制度与措施中引入了政府绩效评估措施。这在相当程度上拓展了我国政府公共管理的理论研究、促进了实践创新;但同时也表现出急功近利和表象化的缺陷。在理论研究上,存在的缺陷主要表现为:对政府绩效评估动力机制的研究是从政府公共管理问题的表象出发而不是从问题的原因和基本国情出发而展开的,以西方发达国家和企业的实践经验总结介绍、甚至照搬它们的具体做法代替了必要的政府绩效评估的原创性研究,以零碎的、分散的研究代替了从理念、价值、实施环境到具体实施方法与途径的系统研究。已有的研究虽然在角度、侧重点方面各不相同,但研究结论都强调了在我国推行政府绩效评估措施的紧迫性、必要性以及政府绩效评估的工具性价值[3](祁光华、张定安,2005)。①没有深入和系统地研究政府绩效评估的原创性理论,没有结合中国经济社会发展和政府公共管理的现实来研究如何使西方国家政府绩效评估的实践经验更加符合我国的实际并加以本土化,没有结合政府公共管理特征和行政业务需求来研究如何在政府绩效评估中引入企业绩效评估的方法,对政府绩效评估的理念、内涵、价值、评估过程的各个环节和实施环境缺乏系统的把握,致使研究成果难以对实践产生正确的指导作用,缺乏应用性和可操作性,导致政府绩效评估实践的盲目性更加严重。在实践应用上,目前我国称之为政府绩效评估的形式主要表现为三大类:一类是普适性的政府绩效评估。这是作为公共管理机制中的一个环节,通常表现为目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议、干部实绩考核等评估形式;这种评估形式主要在政府组织内部进行,目的是要通过目标责任制等评估手段追求传统行政模式下行政效率的提高,存在着对上不对下、对内不对外的责任缺位现象。二类是行业绩效评估。这是将评估应用于具体行业,由政府主管部门设立评估指标,并组织对所管辖的行业进行定期评估,具有自上而下的单向性特征。三类是专项绩效评估。这是针对某一专项活动或政府工作的某一方面而展开,主要强调了外部评估,目的是要通过社会调查、满意度评价等方法提高公众对政府工作的满意程度;但这种评估形式存在着顾客资源识别、满意度评价是否适用于所有党政机关、是否能够表征所有被评估对象的绩效等问题。我国实践中施行的上述三类形式,客观地说,还不能视为当代真正意义上的政府绩效评估,也还很不成熟,存在的主要问题包括:①我国施行政府绩效评估还处于自发、半自发状态,缺乏全国统一的、相应的制度和法律作保障,缺乏系统的理论作指导,照搬西方国家或企业绩效评估措施的现象普遍存在,盲目性严重。②政府绩效评估缺乏评估主体的制度建构,要么只强调上级行政机关对下级行政机关的评估,评估主体只是行政机关自身;要么在强调外部评估时所有公众都可以作为评估主体。③绩效评估的内容不全面,没有建立科学、综合的评估指标体系,片面地将经济业绩等同于政绩,或者将公众的满意度评估等同于政府绩效评估的全部;绩效评估与政府职能和岗位职责严重脱节;同时,政府绩效一般没有进入市场交换领域,导致政府绩效评估难以用市场价格来直接标示必要的行政成本。④评估程序没有规范化、程序化,存在着随意性;评估过程具有封闭性、神秘性,缺乏透明、公开与应有的监督。⑤评估方法缺乏科学性,没有实现定性方法与定量方法的有机结合,忽视了时间因素3对绩效评估的影响;评估方法单一,评估大多采取“运动式”、“评比式”、“突击式”,忽视了持续性评估。⑥绩效评估功能的定位没有注重通过科学合理和可量化的绩效目标、绩效标准来规范行政行为,不是把绩效评估作为提高行政能力、规范行政行为和进行激励的有效措施,而是作为消极防御、事后监督与制裁的手段,因而总是陷于被动。⑦在科学政绩观、绩效目标和评估指标体系没有有效建立的条件下,表面化的绩效评估进一步助长了政府部门及其领导者把政府部门的主要精力放在见效快、表面化程度高的行政事务上,不考虑经济效益和社会效益,挥霍公共财政,刻意制造政绩工程。⑧开展绩效评估忽视了实施绩效评估的基础性工作以及配套性措施的完善,包括没有通过重新梳理政府部门之间的职能来达到解决职能交叉重复的问题;没有通过工作分析来达到解决岗位职责与岗位工作标准部明确的问题;没有通过制定和完善行为标准、行为规范来解决绩效评估时的评判尺度问题,导致绩效评估不是根据同一的评判尺度而是根据评估者个体利益实现的程度来进行评估。我国政府绩效评估实施过程中存在的上述问题,还可以通过下面两个实例来说明。【实例1】某区政府委托某大学教授对该区政府实施政府绩效管理与绩效评估进行理论研究。《区政府绩效管理体系研究报告》是该项研究取得的最终成果。根据该研究报告“引言”中的叙述,研究报告“从战略整体阐述了区政府绩效管理体系的框架,共分为三部分:第一章从绩效管理与政府流程的关系角度出发,阐述了如何在流程优化的基础上解决政府绩效管理存在的问题,并详细介绍政府流程再造的理论与方法;第二章主要介绍了区政府对外业务流程优化过程;第三章是报告的核心部分,根据区政府绩效管理的现状及条件,借鉴西方国家政府绩效管理的成功经验,以业务流程再造(BPR)思想为指导,设计了基于业务流程优化的政府绩效管理体系。”只要仔细阅读和分析“研究报告”的具体内容,就能发现,这个教授对该区政府绩效管理体系的研究完全是把企业人力资源绩效管理与绩效评估的研究成果和具体做法不加取舍地照搬到了该区政府绩效管理体系研究中,完全混淆了政府绩效管理与企业绩效管理、政府部门绩效评估与个人绩效评估的差异。如图1所示,虽然名称上是该区政府绩效管理流程图,但实际上是企业中人力资源绩效管理流程图;表面上是通过课题研究设计而获得,但实际上是搬用了已有企业人力资源绩效管理的研究成果,我们在付亚和、许玉林编著的《绩效考核与绩效管理》可以看到该图的原样[4](付亚和、许玉林,P178)。结果运用:公务员发展计划、培训等岗位职责组织目标绩效管理循环绩效实施记录绩效指导辅助计划任务确认权重确认绩效改进和导入绩效考评绩效评估绩效审定反馈面谈反馈评价达成共识图1某区政府绩效管理流程图【实例2】某市地方税务局在绩效管理方面,经过探索和实践,确定了绩效指标框架模型与平衡计分卡原型对照,如图2所示。这个绩效指标框架模型图也是机械地搬用了企业绩效评估基于平衡计分卡的财务、顾客、内部业务流程、学习与成长的框架内容和已有的研究4成果[4](付亚和、许玉林,P101),并没有体现平衡计分卡的绩效评估方法在政府公共管理实践中的创造性应用。财务类指标职能行使类指标学习发展类指标创新发展类指标客户类指标外部评价类指标内部营运类指标管理运作类指标(原型无该项)年度个性类指标战略管理组织使命组织愿景图2某市地税局绩效指标框架模型与平衡计分卡原型对照图平衡计分卡(BalancedScorecard)是通过建立财务绩效指标、客户指标、内部业务流程指标和学习与成长绩效指标,对企业的经营绩效和竞争状况进行综合、全面、系统评价的分析方法。平衡计分卡以投资者需要的财务角度为根本,揭示了投资收益产生过程是一个持续的、有一定周期的循环过程。在产生投资收益的循环过程中,要实现外部衡量和内部衡量之间的平衡;企业所追求的成果(如利润、市场占有率)和产生这些成果的执行动因(如新产品开发投资、员工训练、信息更新)之间的平衡;定量衡量和定性衡量之间的平衡;短期目标和长期目标之间的平衡。这样,平衡计分卡将企业的远景、使命和发展战略与企业的绩效评价系统联系起来,把企业的使命和战略转变为具体的目标和评测指标以实现战略管理和绩效评估的有机结合。因此,平衡计分卡包含的四个角度并不完全适合于政府公共管理的目标、价值、业务性质及其流程。虽然把企业管理的基本原理、经验和方法引入到政府公共管理之中,是当代新公共管理理论的重要特点和当代西方国家政府改革的重要指导;虽然平衡计分卡以企业的战略为基础,并将各种评估指标整合为一个有机的整体,注重综合评价、注重考核指标的量化等评估方法,都是政府绩效评估可以借鉴的。但是,政府绩效评估是否就可以像企业绩效评估那样从财务指标、客户指标、内部业务流程指标、学习与成长指标四个角度来进行呢?二、政府绩效评估的内涵及其分析在相当程度上,上述存在的问题与没有完整、准确地把握政府绩效评估的内涵与理念有关。要有效推行政府绩效评估并使之发挥作用,就必
本文标题:政府绩效评估:现状与发展前景
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