第11章公共部门绩效管理

11第11章公共部门绩效管理11.1公共部门绩效评估概述11.2公共部门绩效评估指标体系的构建11.3公共部门绩效评估的程序11.4公共部门绩效评估的发展与完善22本章教学目的公共部门绩效评估(performancemeasurementofpublicsector)是当代公共管理的一个极合时势的研究课题，是当代我国转轨时期深化公共管理体制改革和进行管理创新的重要内容和根本性措施，也是我国构建党领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会公共管理格局的重要内容和根本性措施。本章介绍了公共部门绩效评估的前沿理论、实践及其发展、公共部门绩效评估的过程环节、公共部门绩效评估立法以及公共部门绩效评估的发展趋势。本章学习，要求学生全面掌握公共部门绩效评估的前沿理论与实践问题、绩效评估方法，树立绩效意识，培养开展绩效评估的实际能力。1、注重对效率、效果以及服务质量等结果的管理;2、集权的、层级制的组织结构为分权化的管理环境所取代,在新环境中资源配置和服务供给的决策下放到第一线的部门;3、灵活性,特别是允许政府部门去探索提供公共服务的更为高效的其它模式;4、在公共服务的供给当中,效率成为一个核心的概念,其中包括在政府部门内确立生产率目标以及促进部门间的竞争;5、加强政府核心部门的战略规划能力,从而引导政府的长期发展,使之更灵活、更自劢、更高效地对外部变化做出反应。OECD：新公共管理是公共管理的新范式，旨在分权化的公共部门中促进绩效导向的组织文化4411.1.1公共部门绩效评估的内涵1.绩效与公共部门绩效评估的含义（1）绩效的含义第一，绩效反映的是公共部门及其人员在履行其职能或岗位职责过程中、在一定时间内以某种方式实现的某种结果；第二，绩效包括了公共部门整体绩效、公共管理人员个人绩效和项目绩效；第三，绩效并不等于产出本身，也不等于任务或产品本身，具有质和量的规定性；第四，绩效具有一定的周期。公共部门绩效的概念：公共部门在依法履行职能过程中投入所获得的初期和最终结果及其所产生的社会效果。511.1.1公共部门绩效评估的内涵1.绩效与公共部门绩效评估的含义（2）公共部门绩效评估西方国家公共部门绩效评估概念主要表现：一类是学者对公共部门绩效评估内涵的界定；二类是基于政府报告、法案的公共部门绩效评估内涵；三类是基于绩效预算、绩效审计的公共部门绩效评估内涵。611.1.1公共部门绩效评估的内涵1.绩效与公共部门绩效评估的含义（2）公共部门绩效评估公共部门绩效评估，就是根据绩效目标，运用综合的评估指标体系和科学的评估方法，按照严格的评估程序对公共部门履行职能所产生的结果及其社会效果进行测量(evaluating)、划分绩效等级(grading)、提出绩效改进计划和运用评估结果改进绩效的活动。绩效管理的三个层面员工绩效部门绩效组织绩效8811.1.1公共部门绩效评估的内涵2.公共部门绩效评估的特征（1）公共部门绩效评估的市场责任机制性质（2）公共部门绩效评估意味着公共部门职能的具体化（3）公共部门绩效评估意味着政务信息的交流与沟通政府绩效评估：（1）目标的多元性；（2）产出的特殊性；（3）劳动的密集性；（4）评估标准指标的难确定性；（5）评估信息的稀缺性；（6）文化背景的交叉性；（7）认知效应的偏差性。绩效管理在政府管理中的核心地位组织文化组织结构工作分析计划招聘选拔录用薪酬福利解雇退休职位变动工作评价培训开发绩效管理111111.1.2公共部门绩效评估的兴起1.公共部门绩效评估兴起的社会背景与意义（1）公共部门绩效评估兴起的社会背景•新公共管理理论的出现是公共部门绩效评估兴起的先导•解决公共管理问题是公共部门绩效评估兴起的重要推动力•放松规制、提高公共部门的主动性是公共部门绩效评估的功能目标1211.1.2公共部门绩效评估的兴起1.公共部门绩效评估兴起的社会背景与意义（2）公共部门绩效评估的意义•公共部门绩效评估是公共管理方法的一种创新•公共部门绩效评估是公共管理的一场革命•公共部门绩效评估提供了新的公共责任实现机制•公共部门绩效评估为提高公共管理绩效提供了动力机制•公共部门绩效评估有助于改进政府公共部门与公众之间的信任关系131311.1.2公共部门绩效评估的兴起2.公共部门绩效评估在实践中的运用（1）英国公共部门绩效评估实践（2）美国公共部门绩效评估实践（3）中国公共部门绩效评估的实践改革开放后我国地方政府绩效评估模式演化:(1)以岗位责任制和目标管理责任制为主要内容的绩效评估;(2)地方人大对其选举和任命的领导干部的考核评估;(山西、浙江）(3)以社会服务承诺制为主要内容的绩效评估;（山东烟台）(4)以效能监察为主要内容的绩效评估;（监察部）(5)以效能建设为主要内容的绩效评估;（福建漳州）（6）以地方政府领导班子实绩效考核为主要内容的绩效评估；（中组部）（7）以公共支出绩效考评为主要内容的绩效评估；（教科文卫部门）（8）以提高公民满意度为主要内容的绩效评估；（北京、上海、大连、珠海、南京等）（9）引入通用模型进行的绩效评估。（哈尔滨铁路局、厦门）161611.2公共部门绩效评估指标体系的构建11.2.1绩效评估指标与绩效标准1.绩效评估指标（1）绩效评估指标的含义：绩效评估指标就是评估因子或评估项目，指的是从哪些方面来对被评估对象的工作绩效进行衡量或评估，解决的是评估什么的问题。（2）绩效评估指标的分类：一是根据绩效评估的内容对指标进行分类；二是根据绩效评估指标的外在形式进行分类。绩效衡量的指标绩效衡量经济效率效果公平成本——投入——产出——效果经济性效率性效益性1911.2.1绩效评估指标与绩效标准2.绩效标准（1）绩效标准的含义：绩效标准指的是在各个指标上分别应该达到什么样的水平，解决的是要求被评估者做得怎样、完成多少的问题，也就是在各个指标上所应达到的具体的绩效要求。（2）绩效标准的意义：绩效标准的确定，对于有效、科学配置人力资源、设置机构与工作岗位，发挥绩效评估的激励作用，具有重要的意义。202011.2.2公共部门绩效评估指标的质量标准1.公共部门绩效评估指标的量的标准：（1）效率比例；（2）频率大小；（3）环节多少2.公共部门绩效评估指标的质的标准：公共管理绩效质的标准是指公共部门进行公共管理活动、提供公共服务和公共产品过程中的态度、所使用的方法与手段、管理能力，以及公众对其所提供的公共产品和公共服务的满意程度的总称。核心是指公共服务与公共产品是否满足了公众精神的和物质的需求。质的标准包括：态度、所使用的方法与手段、效果。212111.2.3构建绩效评估指标的原则与依据1.绩效评估指标确立的原则（1）综合、全面性原则（2）系统性原则（3）“硬”指标与“软”指标相合、定量与定性相结合的原则（4）可操作性原则（5）与职能行使保持一致的原则（6）导向性原则（6）独立性与差异性原则行政管理绩效经济发展绩效社会稳定绩效地方政府绩效教育科技绩效生活质量绩效生态环境绩效地方政府要注重：促进就业、减少贫困、建立社会保障；建立义务教育、基本医疗、公共文化；健全公益性基础设施、环境保护；公共安全服务。如硬指标：（1）人口净增长率（2）耕地保有量；（3）能耗指标；（4）污染排放量。2411.2.3构建绩效评估指标的原则与依据2.建立绩效评估指标体系的依据（1）职能依据（2）绩效目标（3）评估的目的252511.3公共部门绩效评估的程序11.3.1公共部门绩效评估系统的要素1.战略规划2.绩效计划3.年度项目绩效报告4.适度的权力下放11.3.2公共部门绩效评估的行为过程公共部门绩效评估过程并不是一个单一的行为过程，而是包含了确定绩效目标、阐明评估的任务与目的要求、构建可量化的评估指标和评估标准、划分绩效等级、公布评估结果、运用评估结果等环节在内的综合行为系统，如下图所示：阐明绩效评估的目的、要求与任务确定可以量化的绩效目标、评估指标建立各种评价标准和计量方法根据评价标准跟踪与衡量绩效划分绩效等级：进行结果与绩效目标的比较分析、报告与公布绩效评估结果运用绩效评估结果来改善：①改革财政预算②部门之间的合作③公共政策④公共服务⑤公共责任272711.3.2公共部门绩效评估的行为过程1.确定绩效评估的目的与任务2.进行绩效计划，明确绩效目标和绩效评估主体及其权重3.建立绩效评估指标体系，明确绩效标准4.选定评估方式5.运用评估指标跟踪行为，开展平时绩效评估与绩效反馈6.收集资料，开展绩效考察、评分与评定绩效等级7.公布绩效评估结果及其使用绩效管理是一个持续沟通的改进过程绩效战略绩效计划行动发展绩效评价绩效执行（辅导、激励）结果使用加强绩效与结果法的实施9.分权并明确责任10.建立激励机制11.能力建设12.整合管理改革步骤2.测定绩效4.各组织层级设定绩效测度·能够展示结果·集中少数核心指标·反映工作重点·与相关项目挂钩5.收集数据步骤3.报告和信息利用6.确认绩效差距7.报告绩效信息8.绩效信息利用步骤1.确定使命和期望的结果1.咨询利益相关者2.环境评估3.活动、流程和资源整合美国政府绩效管理的框架流程绩效管理的主要方法绩效管理的主要方法通过财务、客户、内部运营、员工学习与成长等维度的一些量化指标来对企业实施全面管理。把战略变成可实现、可度量的指标，并对指标进行排序，保证组织整体和局部的行动与战略目标和年度目标KPI通过对组织内部某一流程的输入端、输出端的关键参数进行设置、取样、计算、分析，衡量流程绩效的一种目标式量化管理指标，是把组织的战略目标分解为可运作的近期目标的工360度绩效考核，是基于上司、下属、同事、顾客等多方面收集信息，提供反馈并评估绩效的方法。EVA的基本含义是指，公司的剩余收入必须大到能够弥补投资风险，或者说是企业净经营利润减去所投入的资本的费用后的差额。平衡计分卡法（BalancedScoreCard，BSC）关键绩效指标法（KeyPerformanceIndicator，KPI）360度绩效考核法经济增加值（EconomicValueAdded，EVA）相一致。具，是绩效管理系统的基础。经济增加值源于诺贝尔经济学奖获得者默顿.米勒关于公司价值的经济模型。360度绩效考核法自20世纪90年代以来迅速为国际上许多组织、尤其企业所采用。平衡计分卡法从四个角度关注组织绩效：顾客、内部流程、学习与发展、财务角度平衡计分卡具有战略管理功能可以有效地推动组织变革是一套完整的组织评估系统是一套系统的管理控制系统可以实现有效的激励平衡计分卡法（BalancedScorecard，BSC）323211.4.中国公共部门绩效评估的发展途径绩效管理制度共同的问题在于：绩效管理的一个重要前提就是必须将所有的绩效都以量化的方式呈现，再据此进行绩效衡量。功能相同的公共组织有地区性的差异，规模大小不一，以同样的绩效指标来衡量它们之间的绩效并作比较，并不公平。如何订定和品质绩效有关的指标仍然是绩效衡量的主要限制。负责订定绩效指标的人的能力不易评价。绩效管理的衡量有赖于可靠的信息，如收集的信息错误或不够全面，就无法真实反映机关的实际绩效。Tips:福建省莆田市政府绩效评估试点一级指标基分二级指标基分三级指标一、可持续发展水平601、地区生产总值10增长率、目标完成情况2、财政收入8财政总收入增长率、目标完成情况、地方级财政收入增长率、目标完成情况3、规模以上工业6增长率、综合效益指数、产销率、目标完成情况4、全社会固定资产投资6增长率、贡献率、目标完成情况5、社会消费品零售总额3增长率、限额以上增长率6、项目建设情况8重点建设项目完成率、占固定资产投资比重、新增项目开工数、新投产项目数7、土地利用情况5工业用地产出率、土地供地率8、环境质量8水环境质量指数、城市空气质量指数、声环境质量指数、城市污水处理率、城市垃圾无害化处理率及变动度9、外经、外贸6合同利用外资增长率、目标完成情况、实际利用外资增长率、目标完成情况、外贸出口增长率、目标完成情况二、和谐社会构建进程