第十二章公共部门绩效管理

第十二章公共部门绩效管理学习要点：公共部门绩效管理的理论基础公共部门绩效指标体系的设计公共部门绩效管理系统过程及方法案例：政府和船主的博弈18世纪末期，英国政府决定把犯了罪的英国人统统发配到澳洲去。由一些私人船主承包从英国往澳洲大规模地运送犯人的工作。英国政府实行的办法是以上船的犯人数支付船主费用。当时那些运送犯人的船只大多是一些很破旧的货船改装的，船上设备简陋，没有什么医疗药品，更没有医生，船主为了谋取暴利，尽可能地多装人，导致船上条件十分恶劣。一旦船只离开了岸，船主按人数拿到了政府的钱，对于这些人能否远涉重洋活着到达澳洲就不管不问了。有些船主为了降低费用，甚至故意断水断食。３年以后，英国政府发现：运往澳洲的犯人在船上的死亡率达１２﹪，其中最严重的一艘船上４２４个犯人死了１５８个，死亡率高达３７﹪。英国政府费了大笔资金，却没能达到大批移民的目的。于是英国政府想了很多办法。每一艘船上都派一名政府官员监督，再派一名医生负责犯人和医疗卫生，同时对犯人在船上的生活标准做了硬性的规定。但是，死亡率不仅没有降下来，有的船上的监督官员和医生竟然也不明不白地死了。原来一些船主为了贪图暴利，贿赂官员，如果官员不同流合污就被扔到大海里喂鱼了。政府支出了监督费用，却照常死人。政府又采取新办法，把船主都召集起来进行教育培训，教育他们要珍惜生命，要理解去澳洲去开发是为了英国的长远大计，不要把金钱看得比生命还重要但是情况依然没有好转，死亡率一直居高不下。一位英国议员认为政府的目的是为了把犯人安全的送到澳洲。而政府政策的缺陷在于政府给予船主报酬是以上船人数来计算的，犯人能都安全的抵达澳洲跟船主没有任何关系。他提出从改变政策开始：政府的目的是为了让犯人安全的抵达澳洲，那么就以到澳洲上岸的人数为准计算报酬，不论你在英国上船装多少人，到了澳洲上岸的时候再清点人数支付报酬，这样政府的目标就成为了船主们的目标。问题迎刃而解。船主主动请医生跟船，在船上准备药品，改善生活，尽可能地让步每一个上船的人都健康地到达澳洲。一个人就意味着一份收入。自从实行上岸计数的办法以后，船上的死亡率降到了１﹪以下。有些运载几百人的船只经过几个月的航行竟然没有一个人死亡。第一节公共部门绩效管理的理论基础一、公共部门绩效管理的内涵（一）绩效Brumbrach（1988）给绩效下的定义即“绩效指行为和结果。行为由从事工作的人表现出来，将工作任务付诸实施。（行为）不仅仅是结果的工具，行为本身也是结果，是为完成工作任务所付出的脑力和体力的结果，并且能与结果分开进行判断”。一定的组织及其成员在组织活动中所获得的结果和贡献及效率、效果，它是组织结构及组织成员知识、能力、技能等各种因素的综合反映，是一切管理活动的出发点和归宿。1．从绩效的本质规定性来看，绩效反映的是组织整体或者个人在履行其职能或岗位职责的过程中、在一定时间内以某种方式实现某种结果的过程；在职能或职责履行以外所产生的结果不能视为绩效。2．从行使职能或职责、产生绩效的主体来看，绩效包括组织整体绩效或部门绩效、项目绩效、个人绩效。3．从绩效的质与量的规定性来看，绩效并不等于产出本身，也不等于任务或产品本身，绩效不仅有数量的规定性，而且也有质的规定性。4．从绩效形成的过程来看，绩效具有一定的周期，具有从投入——到获得中期结果——再获得最终结果的周期性发展过程；时间对绩效形成具有影响作用。（二）公共部门的绩效（1）经济绩效。经济绩效表现在经济持续发展上，不仅在量上有扩张，而且在结构合理的前提下还应有质的提升。考察经济绩效要以经济增长率、通货膨胀率、就业率、利率和汇率作为重要衡量指标。（2）社会绩效。社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步。社会全面进步内涵丰富，包括人们的生活水平和生活质量的普遍改善和提高；社会公共产品供应及时到位，社会治安状况良好，人们安居乐业；社会和谐有序，社会群体、民族之间和谐发展，没有明显的对抗和尖锐的冲突。（3）政治绩效。政治绩效是公共部门绩效的集中表现，在市场经济条件下，政治绩效最经常地表现为制度安排和制度创新。市场经济规则的制定或社会秩序的维护是一种政府制度安排，政府制度安排的能力越强，政治绩效就越容易凸显。（三）绩效管理美国著名绩效管理专家罗伯特·巴克沃将绩效管理定义为是一个持续的交流过程，该过程由员工和其直接主管之间达成的协议来保证完成，并在协议中对未来工作达成明确的目标和理解，并将可能受益的组织、经理及员工都融入到绩效管理系统中来。理查德.威廉姆斯在其《组织绩效管理》一书中指出：绩效管理是把对组织的绩效管理和对员工的绩效管理结合在一起的一种体系。行政学者夏夫里茨和卢塞尔就认为，绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为，绩效管理区别于其他方面纯粹管理之处在于它强调系统的整合，它包括了全方位控制、监测、评估组织所有方面的绩效。（四）公共部门绩效管理1.公共部门绩效管理的发展背景官僚制封闭性本身结构与管理的缺陷低效率时代全球化信息化知识经济绩效管理方法技术技术理论2.公共部门绩效管理的涵义作为从私人部门引入的管理方法和理念，公共部门绩效管理指的是以公共部门为管理对象，以经济、效率、效益、服务质量的提高和公民满意为目标，而对公共部门进行改革、组织设计的一套管理方法和理念。其管理的基本思路是，以任务为导向、以结果为导向、以顾客为导向、以社会为导向和以市场为导向。3.公私部门绩效管理的差异（1）环境差异（2）目的差异（3）理念差异（4）功能差异第二节公共部门绩效指标体系的设计材料：中国政府绩效报告首度发布否定“惟GDP论”与会专家表示，中国正处于全方位的经济转型期，“惟GDP论”的“数字经济”、“胖子经济”可以“再见”了，以提高自主科技能力为核心、讲质量讲效益的“健康经济”是当下目标。这意味着，对各级政府绩效的评估，将不再只照顾经济发展单一指标，而是以民生为重、社会协调发展的综合指标为参照系。评估体系有五大问题一是发展不平衡。许多地方政府考评依然采用传统的方式，以公务员个人总结代替部门考核，以年度会议代替绩效目标制定，以单项评比检查代替综合绩效评估。二是缺乏统一的政策指导和法规保障。我国政府绩效评估一直处于自发状态，工作的启动和开展主要取决于领导人对这项工作的认识程度，容易造成地方政府绩效评估工作的持续性不强、经验交流和推广不够。三是评估体系不健全，有片面追求GDP倾向。四是评估方式开放度不高。评估的主体主要是上级机关，社会公众参与少。五是评估理论基础薄弱，具有中国特色的政府绩效评估理论体系尚未建成。片面地将经济指标等同于政府绩效评估指标的全部，会导致以下明显弊端：1．GDP等经济指标不能准确反映经济增长的质量和结构，而判断经济和社会发展，不仅要看经济总量的增长，还要看经济结构的变化情况和协调程度。2．经济发展过程违背经济发展的目的。发展经济是为了提高福利水平和生活质量，而国内生产总值却无法反映社会福利的增长；国内生产总值只反映经济增长的结果，而不能反映因为经济增长对环境资源的负面影响。相反，片面追求国内生产总值的增长导致了资源的巨大浪费、环境的严重破坏和地区发展差距、收入分配差距的进一步拉大等社会问题。3．人均国内生产总值不能准确地反映社会分配和社会公正，地区差距、城乡差距、收入分配差距等社会问题反而日益凸显。4．片面地将经济指标等同于政府绩效评估指标的全部，对政府行为的误导作用十分明显。公共部门绩效指标体系的内容考核方向指标内容国民经济GDO总量、人均值及其增长率产业结构就业率与失业率人民生活人均收入及其增长率基尼系数社会保障实施情况科教文卫科技进步教育发展文化事业卫生与防疫计划生育生态环境社会治安重大案件和事故其他指标施政成本公众满意度一、绩效指标体系及绩效标准（一）绩效指标的分类1．根据绩效评估的内容分类（1）业绩评估指标。所谓业绩就是指公共部门履行职能与职责所产生的结果及其社会影响。具体表现为公共部门完成工作的数量指标、质量指标、行政效率指标以及成本费用指标。（2）能力评估指标。（3）态度评估指标。2．硬指标和软指标（1）硬指标。是指那些可以以统计数据为基础，把统计数据作为主要评估信息，建立评估数学模型，以数学手段求得评估结果，并能够以数量表示评估结果的评估指标。硬指标也就是可以量化的定量指标。（2）软指标。是指通过运用人的知识、经验进行判断和主观评估方能得出评估结果的评估指标。在实际的绩效评估过程中，这种主观评估往往表现为专家评估，由评估专家对系统的输出作出主观的分析，直接给被评估对象进行打分或作出模糊评判（如：很好、好、一般、不太好、不好）。（二）绩效标准绩效标准指的是在各个指标上分别应该达到什么样的水平，解决的是要求被评估者做得怎样、完成多少的问题，也就是在各个指标上所应达到的具体的绩效要求。绩效标准包括基本标准和卓越标准两个方面。经济（Economic）效率（Efficiency）效能（Effectiveness）公平（Equity）二、公共部门绩效指标体系设计的原则与步骤（一）绩效指标体系设计的原则（1）综合、全面性原则（2）可操作性原则（3）独立性和差距性原则（4）“硬”指标与“软”指标相合的原则★指标设计的SMART原则S代表的是SPECIFIC，是指绩效指标要切中特定的工作目标；M代表MEASURABLE，是指绩效指标或者是数量化的；A代表ATTAINABLE，是指绩效指标在付出努力的情况下是可以实现的；R代表REALISTIC，是指绩效指标应该与工作高度相关；T代表TIME—BROUND，是指在绩效指标中要使用一定的时间单位。（二）公共部门绩效指标体系设计的步骤1．明确公共部门绩效内涵与外延（1）行为的合法性（2）公共产品供给数量（3）公共产品供给的外部正效应公共部门绩效评估指标体系构建的基本因素主要依据三个方面：一是公共部门目标。这是绩效评价的基本依据。二是由公共部门职能决定的工作职责和工作任务。工作职责、工作任务是绩效目标的具体化。三是公共部门职能分工。界限清晰的部门职能分工是绩效评价体系的基本决定因素。2．确定合理的绩效评估标准3．构建政府绩效评估指标工作分析（岗位分析）问卷调查访谈经验总结等工作流程分析初步确定绩效考核项目（考评要素）专家意见修订确定绩效指标体系三、公共部门绩效指标体系构成（1）量的规定性效率比例。包括投入与产出的比例、单位时间内提供公共物品或公共服务的数量比例、单位物质投入内提供公共物品或公共服务的数量比例、无形损耗与一定的公共物品或公共服务之间的数量比例，以及这种比例的发展趋向。频率大小。频率大小作为绩效评估量的标准是指公共部门活动节奏的快慢。它包括公共产品提供之间的时间间隔、公共服务提供之间的时间间隔、公众提出要求与公共服务供给者做出反映之间的时间间隔，以及这种频率变化的情况和趋向。环节多少。环节多少是指公共部门从开始进行某一项活动到这项活动全部结束之间的距离远近、步骤多少和所经过部门的多少。（2）质的规定性态度。它包括指导公共部门进行公共管理活动的管理理念，也就是行政理念；对公众提出的要求和抱怨是否及时予以回答、解释、处理与解决；处理与解决的程度等方面。使用的方法和手段。这些方法和手段包括管理自由裁量权的使用与限制；吸收公众参与管理和决策的过程；与公众进行信息沟通与交流的机制；对公众需求的回应力、与社会进行物质与能量交换的过程等方面。管理结果。这是指公共部门通过实施公共管理活动所使用和消耗的各种投入、所取得的中期和最终成果、所产生的社会效果。北京国际城市发展研究院政绩评价北京国际城市发展研究院政绩评价指标经济人文资源环境社会发展（1）人均GDP（2）劳动就业率（3）民营企业占GDP的比重（4）第三产业占GDP比重上（5）市场购买力（6）恩格尔系数（7）基尼系数（8）人口自然增长率（9）人均文化消费（10）知识发展指数（11）资源和能源的耗速率（12）资源消耗量占GDP的比重（13）资源转化率（14）可再生资源利用率（15）资源集约化指数（16）生态环境退化速率（17）空气质量指数（18）