第十六章政府绩效管理

1第十一讲政府绩效管理2例：深圳市政府推行绩效管理根据《深圳市政府全面试行绩效管理工作实施方案》，从2010开始，深圳市政府绩效管理将会由过去局部试点推广为全面施行。同时，将建立健全以绩效评估为中心环节的政府绩效管理制度，把绩效管理融入政府管理的全过程。3根据最新的方案，绩效评估工作采用内部评估和外部评估相结合的方法，内外部评估按照“七三开”的方式计算最终结果。其中，社会公众满意度和民意调查占到“三成”的比重。而且，其结果将作为市委及组织人事部门考核班子、组织处理和奖惩任免干部的重要参考依据。4据市政府相关负责人介绍，政府绩效管理由绩效计划、绩效实施、绩效评估以及监督考核、绩效反馈、结果运用等环节组成，是一个贯穿于政府活动全过程、环环相扣的闭环系统，是政府发现问题、解决问题、监控问题的“有力武器”。截止到2011年初，通过实行绩效管理，深圳市近年70%以上单位的绩效有较大幅度的提高，年度绩效曲线呈明显上升趋势，行政审批投诉数量、行政执法过错案件数量等呈明显的下降趋势。5学习目标通过本讲学习，要求大家掌握政府绩效管理的含义、过程以及我国政府绩效管理的发展现状。教学要点6主要内容一、政府绩效管理概述二、政府绩效管理过程三、中国政府绩效管理实践7一、政府绩效管理概述（一）政府绩效管理的概念（二）政府绩效管理的意义81.政府绩效绩效：效率（Efficiency）和效能（Effectiveness）的总和。政府绩效：政府部门在依法履行职能过程中投入所获得的初期和最终结果及其所产生的社会效果。9具体说来：（1）内容与外延：绩效是在政府部门及其人员在履行其职能的过程中取得的某种结果；（2）产生主体：绩效包括了政府整体绩效、公共管理人员个人绩效和项目绩效；10（3）本质属性：绩效并不等于产出本身，也不等于任务或产品本身，具有质和量的规定性；（4）形成过程：绩效不仅表现为初期结果，还有最终结果，具有绩效周期。政府绩效的三层含义行政成本公共行政的产出和效益公共行政成本和收益的对比11122.政府绩效管理政府绩效管理：根据绩效目标，运用综合的评估指标体系和科学的评估方法，按照严格的评估程序对政府部门履行职能所产生的结果及其社会效果进行测量(evaluating)、划分绩效等级(grading)、提出绩效改进计划和运用评估结果改进绩效的活动。13（二）政府绩效管理的意义1.绩效管理为公共管理新模式提供了支撑2.绩效管理有利于政府部门形成竞争机制3.绩效管理为公共行政提供了一种管理工具14二、政府绩效管理过程（一）绩效计划与实施（二）绩效考核（三）绩效反馈与改进15（一）绩效计划与实施1.政府绩效管理的价值标准2.绩效计划3.绩效实施与过程管理161.政府绩效管理的价值标准（1）经济（2）效率（3）效能（4）公平（5）民主172.绩效计划将个人目标、部门或团队目标与组织目标结合的目标确定过程。包括：（1）确定政府部门的战略目标；（2）将战略目标分解为具体的任务或目标，落实到各个岗位上；（3）绩效计划中的沟通和参与。18例如：《深圳市政府全面试行绩效管理工作实施方案》规定：被评估单位按照本实施方案要求，结合实际，制定本单位年度绩效工作方案，于本实施方案发布后15个工作日内报送市绩效办。市绩效办审核后，提请市绩效委审定后批复被评估单位实施。被评估单位同时制定年度公共服务白皮书，提请分管市领导审定后向社会公布。193.绩效实施与过程管理（1）持续的绩效沟通（监控与反馈）（2）绩效信息的收集和分析（考核资料）20（二）绩效考核1.考核主体与考核对象2.绩效考核指标体系3.个体绩效考核技术4.系统绩效考核技术211.考核主体与考核对象（1）绩效考核的多元主体：上级、公众（2）绩效考核的对象：分类分级22例1：深圳绩效评估工作采用内部评估和外部评估相结合的方法。其中，内部评估占70%，包括电子系统评估和市政府领导评价意见，分别占绩效评估结果的65%和5%；外部评估占30%，通过社会公众满意度调查和电子民调系统测评形式，分别占绩效评估结果的25%和5%。2010年度政府绩效评估的对象为市政府工作部门和区政府、新区管委会两类。23例2：青岛在我国属于开展政府绩效评估较早的城市。从1998年到现在，已经开展了11年。在青岛现在已经形成完善了一套立体评估模式，拓展了民主参与渠道，增加了群众对党政绩效评估的话语权，实现了从封闭到开放、从“内考内”为主到“外评外”为主的转变。对于取得的经验，青岛市委副秘书长、市考核办主任彭建国特别强调，其关键在于“绩效评估不能照搬硬套西方的观念模式，而要结合自身实际，实现‘本土化’发展。24青岛主要做法为：对于专业技术要求较高的工作，委托相关职能部门评估；对于单位重点工作目标的完成情况，实施答辩评估，邀请专家学者、人大代表、政协委员、机关干部代表担任特邀考官，答辩过程通过媒体全程向社会公开；对公共服务部门，采取公开招标，引入第三方评估的模式；对于政治、文化、党建等方面的定性指标，由市监察局随机抽取“两代表一委员”实行民主测评。252.绩效考核指标体系绩效评估指标：绩效评估指标就是评估因子或评估项目，指的是从哪些方面来对被评估对象的工作绩效进行衡量或评估，解决的是评估什么的问题。SMART原则绩效标准：绩效标准指的是在各个指标上分别应该达到什么样的水平，解决的是要求被评估者做得怎样、完成多少的问题，也就是在各个指标上所应达到的具体的绩效要求。26常见指标分类：（1）业绩（2）效率（3）效能（4）成本27政府绩效评估指标体系据《中国青年报》报道，由《中国政府绩效评估研究》课题组完成的一套政府绩效评估体系最近已悄然浮出水面。课题组组长桑助来透露，他们设计的这套评估体系由职能指标、影响指标和潜力指标3大类、33项指标组成。桑助来说：“目前，这一指标体系已经升格为国家社科基金项目。下一步，我们会在一些地方实践。”28政府绩效评估指标体系职能指标是评估体系的主体，这些是政府应该解决的基本问题，如果出了问题，政府部门要直接负责。影响指标是用来测量政府管理活动对整个社会经济发展的成效、影响和贡献的。潜力指标反映的是政府内部的管理水平。29•政府绩效一级指标二级指标三级指标影响指标经济人均GDP劳动生产率外来投资占GDP比重社会人均预期寿命恩格尔系数平均受教育程度人口与环境环境与生态非农业人口比重人口自然增长率职能指标经济调节GDP增长率城镇登记失业率财政收支状况市场监管法规的完善程度执法状况企业满意度社会管理贫困人口占总人口比例刑事案件发案率生产和交通事故死亡率公共服务基础设施建设信息公开程度公民满意度国有资产管理国有企业资产保值增值率其他国有资产占GDP的比重国有企业实现利润增长率潜力指标人力资源状况行政人员口本科以上学历者所占比例领导班子团队建设人力资源开发战略规划廉洁状况腐败案件涉案人数占行政人员比率机关工作作风公民评议状况行政效率行政经费占财政支出的比重行政人员占总人口的比重信息管理水平30例：根据《深圳市政府全面试行绩效管理工作实施方案》，2010年度政府绩效评估将对政府工作部门从行政业绩、行政效率、行政执行力、行政成本等4个方面23个三级指标进行绩效评估；对区政府、新区管委会从公共服务、社会管理、经济调节、市场监管等4个方面32个三级指标进行绩效评估。313.个体绩效考核技术（1）自我报告法：工作总结与汇报（2）业绩评定法（3）因素考核法：各种指标按权重进行考核，最常用（4）工作标准法（5）面谈考核法（6）个人绩效合约（7）行为等级评定法（8）360度考核法：全方位综合评价324.系统绩效考核技术（1）关键绩效指标法（KPI）：可量化的考核指标。图16-2（2）平衡记分卡法（BSC）：财务、顾客、内部流程、提高等四个层面。P470-47233（三）绩效反馈与改进1.绩效反馈2.绩效改进和导入341.绩效反馈绩效反馈的作用：（1）使员工了解自己在本绩效周期内的业绩是否达到所定目标；（2）探讨绩效未合格的原因并制定绩效改进计划（3）在绩效反馈中向员工传递组织的期望（4）对下一个绩效周期的目标进行协商，形成个人绩效合约352.绩效改进和导入（1）绩效沟通（2）设定绩效改进目标（3）设定能力发展目标（4）绩效改进和导入方案的制定与实施36例：2011年10月31日，广东21个地级以上市政府2010年度“政府成绩单”出炉：广州在阔别冠军宝座一年后，再次夺得第一；珠海紧追其后，首次跻身前三行列，摘得“榜眼”；去年榜单居首的深圳，此次滑至第三名；连续四年垫底的汕尾今年扬眉吐气，改换云浮垫底。在全省121个县（市、区）政府整体绩效排行榜中，深圳南山区让出“状元”宝座，屈居第四，广州花都区、番禺区、越秀区一举揽下前三。37这是华南理工大学“中国地方政府绩效评价”课题组第五次发布《2010年度广东省市、县两级政府整体绩效评价红皮书》。这是国内由第三方（高校学术团队）独立完成的、覆盖面最广的政府绩效评价活动。在前四年的基础上，2010年度沿袭了2009年度的指标体系，采用包括“对当地政府总体表现满意度”在内的57项指标，并将公众满意度与幸福感合成幸福指数，更加体现公民导向。38此次评价的结果特点是：①总体绩效指数有所降低，但各地差距相对缩小，呈现均衡发展态势，前几年排序趋后的市或县有较大改进；②地方政府更加注重经济发展与社会公正、环境保护的平衡关系，但经济发展、环境保护、公众满意矛盾更加突出；③公众幸福指数首次导入政府整体绩效评价体系，幸福感普遍高于满意度，社会经济转型呈现新特点。394041三、中国政府绩效管理实践（一）中国政府绩效管理的现状（二）中国政府绩效管理存在的问题（三）中国政府绩效管理问题的原因分析（四）中国政府绩效管理优化421.发展历程在我国，政府绩效评估的工作已经有近20年的历史。从上个世纪80年代初我国开始试行机关工作人员岗位责任制开始，中国政府绩效评估工作就踏上了不断完善创新的征途。431.发展历程（1）1982年，劳动人事部下发通知要求国家行政机关都要制定岗位责任制，将岗位责任制同考核制度、奖惩制度及工资改革结合起来。（2）80年代后期到90年代初，各地在岗位责任制的基础上普遍实行目标管理责任制。441.发展历程（3）1998年，我国开始建立财政投资评审制度体系，明确了评审对象，形成了比较成熟的评审方法和程序，建立了相对独立的投资评审机构队伍；（4）2001年，湖北省财政厅根据财政部安排，率先在恩施土家族自治州选择5个行政事业单位进行了评价试点，开始了我国真正意义上的预算支出绩效评价。452.主要类型（1）普适性的政府机关绩效管理（2）具体行业的组织绩效评估（3）专项绩效评估463.典型模式（1）整体推进型绩效评估模式（2）战略导向型绩效评估模式（3）目标责任型政府绩效评估模式473.典型模式（4）问绩于民型政府绩效评估模式（5）三位一体式绩效评估模式（6）干部实绩型政府绩效评估模式48（二）中国政府绩效管理存在的问题1.政府绩效评估发展不平衡2.绩效评估指标体系不健全3.绩效管理的科学化程度不高4.政府绩效管理缺乏统一的政策指导和法规保障49（三）中国政府绩效管理问题的原因分析1.政府产出难以量化2.公共行政价值取向的多元性3.绩效管理项目的复杂性4.绩效指标制定困难5.政府部门信息收集和处理困境50（四）中国政府绩效管理优化1.建立完整的政府绩效管理体系2.加强绩效管理立法工作3.建立科学的绩效评估指标体系4.建立健全合理的评估体制5.完善绩效数据收集系统和建设信息公开的电子政府《新华社》：湖南省委、省政府提出，2010年不再将GDP作为约束性考核指标，同时还首次提出，应使城乡居民收入增幅与人均生产总值增幅基本同步。《新京报》：中共广东省委书记汪洋透露，广东将改变对各级干部的考核办法