村干部犯罪的特点、主要成因和治理对策

村干部犯罪的特点、主要成因和治理对策村干部犯罪的特点、主要成因和治理对策一、问题的提出行政村是我国农村最基层的建制单位，村党支部（有的村是党委或党总支）委员会和村民委员会（以下简称村“两委”）是村级组织中最为核心的组织。村“两委”班子成员（以下简称村干部）对村里的发展起着领头雁的作用，他们的能力、素质、作风影响着乡村振兴战略的实现，进而影响着国家现代化进程。近年来，村干部犯罪问题日益严重。资料显示：“全国检察机关年均查办乡镇站所和农村党支部、村委会干部职务犯罪1万人以上，占职务犯罪案件总数的五分之一左右。”“2016年全国共处分乡科级及以下干部39.4万人，增长24%，其中处分村党支部书记、村委会主任7.4万人，增长12%。”对此，村民反映强烈、深恶痛绝。从某农业大省纪检监察机关收到的农村（不含乡镇）信访举报件来看，2017年以来，信访举报件逐年增多。2019年1月至9月，xx省xx市乡镇纪检监察组织收到的信访举报件同比上升了49.1%。村干部犯罪问题如果得不到及时有效治理，将严重危害村民的切身利益、影响党和国家政策的实现、危及农村经济社会的发展和基层政权的稳定。国家监察体制改革后，反腐败力量得到进一步整合，但是对村干部腐败的惩治仍然面临着办法不多、投入不够、查处不力等问题。理论界对村干部犯罪问题进行系统性研究不多，对村干部这一犯罪主体的关注度不够。截至2020年4月14日，在中国知网中以“村干部犯罪”为主题词进行检索，仅搜索到258篇，且高质量的论文不多。2018年12月新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》第19条规定：“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村‘两委’班子成员应当交叉任职。”这使村干部的权力进一步集中。随着乡村振兴战略的实施，乡村的可支配资源进一步增多，如果不健全对村干部权力的监督，并进行系统性治理，村干部犯罪问题将进一步恶化。因此全面系统地分析村干部犯罪及其原因，找准风险防控重点，有针对性地提出治理对策，具有重要理论价值和实践意义。二、村干部犯罪的主要特点德国犯罪学家施耐德曾经说过：“现代犯罪学的进步主要归功于犯罪统计学和隐案研究。”村干部犯罪不是法定犯罪分类，是指村“两委”班子成员利用职务之便实施的破坏国家对职务行为的管理活动，且依照刑法应当受到刑罚处罚的行为。国家职能部门在统计犯罪数据时，没有将村干部犯罪作为专门的统计类别，对村干部犯罪的数据更没有单独进行公布。通过从中国裁判文书网检索到2002年至2019年间一审村干部犯罪的案例5595件1，结合调研等其他方式收集到的数据，对村干部犯罪问题进行定量分析，把握村干部犯罪的主要特点。（一）村干部犯罪领域与国家发展政策紧密相关有学者搜集了1997至2018年1936起村干部职务犯罪案例（实际服务犯罪活动时间为1993年1月—2017年12月），分三个时间段对村干部犯罪手段的占比进行了分析。通过实证分析发现，1993年至1999年，村干部犯罪中贪污村集体所有的财产占比最高，其次是经营集体企业腐败，第三是向村民吃拿卡要。该阶段，国家工作重心在城市，对农村的投入力度不大，村里主要靠集体资产维持运转，村干部犯罪的主要对象是村集体资产。2000年至2006年废除农业税之前，国家逐渐以各种补贴补助的形式加大对农村的投入，这些补贴补助成为村干部犯罪的主要对象。该阶段，贪污“三农”补贴占比最高，其次是贪污公益项目补助，第三是经营集体企业腐败。2007年至2016年，随着城市的发展，土地资源越来越稀缺，城中村、城市郊区的征地拆迁量迅猛增加，涉及土地领域的腐败问题急剧增多，上升到第一位；国家财政继续加大向农村转移支付的力度，贪污公益项目补助继续位居第二位；在国家大力推进农村建设的过程中，村内的工程建设项目逐渐增多，村内公益项目工程领域的犯罪增长明显，利用本村工程发包、监管过程中的腐败居第三位。可见，村干部犯罪领域与国家的乡村发展政策密切关联。（二）村干部犯罪涉及的罪名比较集中通过对中国裁判文书网中的村干部犯罪案例进行分析，发现村干部犯贪污罪、职务侵占罪、挪用公款罪、挪用资金罪、受贿罪、非国家工作人员受贿罪等6个罪名的案件数占94.6%。其中贪污罪占比最高，达到51.2%。村干部利用协助政府从事行政管理职权实施的犯罪数量远高于村干部利用集体自治事务管理职权实施的犯罪数量，如村干部犯贪污罪的次数是犯职务侵占罪次数的4.1倍；犯受贿罪的次数是犯非国家工作人员受贿罪次数的2.6倍；犯挪用公款罪的次数是犯挪用资金罪次数的1.5倍。如表1所示。村干部犯罪的这个特点，一方面说明村干部协助政府从事行政管理工作时掌握的资源资金比其管理的集体资源资金多；另一方面说明村干部协助政府从事行政管理时面临更大的刑事风险，政府部门对村干部履职行为监管不力。（三）村干部犯罪类型具有一定区域特征东部地区经济发达，各类制度较为健全，村内公益事业项目较多，在履行村集体自治事务管理职权时面临的风险比中西部地区高。中部欠发达地区村内财经制度不健全、监督力量薄弱，随着国家加大对中部地区财政支付转移力度，中部地区贪污、受贿、挪用公款类犯罪呈现高发态势；西部落后地区人口较少，村干部人数基数低于中东部地区，各类犯罪占比也均低于中东部地区。通过对中国裁判文书网中检索的案例进行分析，发现，东部地区村干部犯职务侵占罪、非国家工作人员受贿罪以及挪用资金罪的次数是中部地区的1.2倍、西部地区的4.3倍；中部地区村干部犯贪污罪、受贿罪及挪用公款罪的次数是东部地区的1.5倍、西部地区的2.8倍；西部地区村干部犯罪总量远少于中部地区和东部地区，仅为中部地区的34.7%、东部地区的44.7%。（四）村“两委”一把手犯罪高发村“两委”一把手掌握着村内核心权力，也成为村干部犯罪的高发人群。十八大期间，全国纪检监察机关共处分村党支部书记、村委会主任27.8万人。受处分的村“两委”一把手人数占村“两委”一把手总人数的比例在20%左右，远高于受处分人数占党员总人数的比例（约为2%）。例如：“2015年1月至2016年4月，xx检察机关共立查农村‘两委’人员485人，占涉农领域职务犯罪案件27.9%；其中村支书和村主任262人，窝串案特征明显，内外勾结、合伙作案现象相当突出。”这一期间，xx省检察机关查办的村“两委”一把手人数占立查农村“两委”人员的54%。对随机调取的300件村干部犯罪案例进行梳理，发现村“两委”一把手的犯罪案例占比高达82%。村“两委”一把手成为村干部犯罪的高发人群。（五）村干部共同犯罪比例较高从中国裁判文书网中查询到的5595件村干部犯罪案例中，共同犯罪的案例1174件，占21%；而对随机调取的300件村干部犯罪的案例进行梳理，其中有125件是共同犯罪，占比高达41.7%。“xx检察机关近年立案的276件涉农案件中，共同犯罪83件，达到30%；xx省xx市检察机关近年来查办的涉农惠民领域职务犯罪案件中，窝案、串案占涉农惠民领域职务犯罪立案总人数的84.52%。”村干部共同犯罪特征明显。三、村干部犯罪的主要原因李斯特指出：“犯罪一方面是犯罪人在犯罪时个性的产物，另一方面是犯罪人在犯罪时所处的外部的尤其是经济关系的产物。”犯罪原因包括主观方面的原因和客观方面的原因。村干部犯罪主观原因包括意志力薄弱、心理失衡、法律意识淡薄、性格偏执等。除去主观原因，村干部犯罪还包含一些客观原因。（一）社会文化环境难以得到迅速改变，滋生村干部犯罪的土壤仍然存在村干部犯罪是在一定社会文化背景下产生的，农村的社会文化环境中有一些因素触发和刺激着村干部犯罪，如崇拜权力与金钱，熟人社会中习惯找人情关系避开制度约束等。“由于社会缺乏原则性反腐道德氛围，没有充分的资源和制度支持和落实反腐行动，这些反腐机构的作用注定受限。”宗族力量成为行政村内不可忽视的重要力量，有的宗族为了把控村内事务，与黑恶势力相勾结。他们当选村干部后，独断专行，对有异议的村民打击报复，严重侵害村民的切身利益；在工作中，优亲厚友，处事不公，把公权力演变成维护自己宗族利益的工具，严重破坏了基层政权建设和国家政策的正确实施。官本位、拜金思想、熟人社会、宗族势力等环境因素难以在短期内得到改变，滋生村干部犯罪的土壤仍然存在。（二）自治制度未得到严格执行，村干部权力缺乏制度约束村民自治制度是我国的基本政治制度，但是当前不少地方村民自治权利没有得到有效保障，村民民主决策权、民主管理权没有得到落实，村干部垄断了村内权力。如，《村民委员会组织法》已经确立了村务公开制度，对哪些事项应当公布，不同类别事项应当公布的频次，都有明确的规定。但村委会却没有执行到位，主要表现在应公开的事项不公开，或有选择性地公开，这使得村民的知情权受到侵害，使其难以进行有效监督。村干部利用信息不对称，欺上瞒下，实施犯罪。村民自治制度没有得到较好执行，是导致村干部犯罪的重要原因之一。当前，国家对这些制度的执行情况监督检查不力或是为了治理的效率而忽视检查；有的基层干部作风不踏实，能力水平不够，而拒不认真执行现有规定。这导致制度的刚性被软化，依靠制度制约村干部权力的初衷被破坏，给村干部犯罪提供了可乘之机。（三）监督机制未发挥应有作用，村干部权力缺乏监督制约不同时间段村干部犯罪的领域各不相同，集体资源多时，集体财物成为犯罪对象；国家投入资源多时，国有财物也成为犯罪对象，这说明村干部权力长期缺乏有效监督。家庭承包责任制取代集体生产经营制后，村民忙于自己的生产生活事务，较少关注集体事务，很难自发组织起来对村干部的日常工作进行监督。有的村民害怕打击报复，或考虑到将来有求于村干部等原因，面对村干部的违法犯罪行为不敢监督。基层政府和村干部的关系密切，有很多行政事项需要村干部的协助，特别是在城市化过程中的征地工作。“在现有体制下，农村基层组织人员掌握的权力几乎涵盖了政府各个部门的职能，这种兼具政府代理人和村民代理人的重叠身份，使得他们能够游离于国家权力和村民权利的监督。”不受监督的权力容易被滥用、导致腐败，这也是村干部犯罪案件逐渐增多、犯罪黑数较大的重要原因。（四）相关配套制度不完善，对村干部缺乏必要的管理和保障在村民自治制度形成、发展，尚未扎根农村的过程中，国家权力在农村抽离了，重心逐步转向城市。村级治理中，不少村没有建立规范的财务管理制度，村资产底数不清、管理不严，为村干部贪腐打开方便之门。村干部的整体文化水平偏低，但国家对村干部的教育培训投入较少，特别是法制教育和廉洁教育欠缺，没有形成固定的教育培训制度，这使得村干部内心的法律约束意识较弱，容易滥用职权，甚至不知不觉走上犯罪道路。国家对村干部的经济保障制度和政治晋升渠道也不健全，中西部地区很多农村“精英”选择外出务工，合适的村干部人选范围较窄，村级治理长期在低水平徘徊。在收入水平不高且晋升途径有限的情况下，为了满足在村内较为体面的生活，有的村干部就打起公共财物的主意，实施违法犯罪。缺乏一定的经济保障和政治激励，是诱发村干部犯罪的原因之一。（五）国家对微腐败的惩治不够及时、高效，对村干部未形成有力震慑改革开放初期，国家资源有限，检察机关惩治腐败的力量集中在查办大要案上，公安机关的大部分精力放在维护社会治安和暴力型犯罪上，对村干部利用自治事务管理职权实施的犯罪打击不力。检察机关、公安机关对查办村干部犯罪的力量投入不足。实践中，由于村干部工作性质的复杂性，对村干部具体是利用哪类职权实施的犯罪有时难以区分，公安机关与检察机关之间存在管辖权争议。监察体制改革前的监察机关对村干部行使村自治事务管理职权时没有监督权。虽然监改增强了反腐合力，但受人财物的限制，纪检监察机关对村干部违纪违法犯罪投入的资源仍然有限，查处不够及时。现有的惩罚手段中罚金措施使用不足，村干部在经济上付出代价少，惩罚力度不够，罪刑不均衡。村干部的违纪违法犯罪行为不能得到及时有效惩治，使其在违法犯罪道路上越走越远，涉案金额也越积越多。四、村干部犯罪的发展态势在党坚强有力的领导下，可以预测我国政治、经济、文化、科技等各领域将沿着预定目标稳步前进。这是判断村干部犯罪发展态势的前提条件。犯