高绩效机关建设研究（二）

1加强鹰潭市机关效能建设的研究[摘要]随着我国改革开放的深入，经济全球化和管理民主化趋势的日益明显，公民对政府部门公共管理在服务质量、办事成本、办事效率等方面的期望值越来越高，监督意识越来越强，原来的行政方式和行政效率越来越不适应社会发展的需要。机关效能建设作为政府绩效管理的一个主要组成部分,目的就是提高机关的行政效率、工作能力和公共服务质量，降低机关运行成本,满足公民对政府部门的需求。加强机关效能建设，完善高绩效的政府组织，是我国深化行政管理体制改革的重要内容和转变政府职能的必然要求。鹰潭市作为中部地区的一个设区市，在机关效能建设中的经验、教训以及暴露出来的主要问题和矛盾，在全国是比较有典型性的。尤其反映在审批环节多、审批效率低与部门利益重、部门协调难上，存在重程序轻结果，重形式轻效果，部门推委多，解决实际问题难的现象，规定行政审批事项缩减三个30%以后,又出现未结合单位实际搞“一刀切”的现象，尤其是在如何下放部门权力提高效率和加强事前监管减少权力寻租上需进一步深入研究。因此，本文重点研究如何优化部门职责，合理下放审批权限，提高工作效率和服务质量之间找到最佳结合点，剖析鹰潭机关效能建设存在的问题和原因，借鉴西方发达国家的实践经验，提出在有效监管下提高行政效率与公共服务质量，逐步推行政府绩效管理、绩效评估和电子政务，加强监督，防止公权私化、部门化，使机关效能建设实现机关效率、效果、效益的统一，并逐步走向规范化、系统化和经常化。2[关键词]机关效能建设对策研究从20世纪80年代以来，西方国家为了有效解决政府所面临的财政危机、公众对政府的满意度下降等问题，开始了一场旨在变革政府与外界关系和政府自身管理的影响深远的政府改革，“新公共管理运动”。随着我国改革开放的深入，经济全球化、市场化和管理民主化趋势的日益明显，公众对政府公共管理在服务质量、办事成本、办事效率等方面的期望值越来越高，监督意识越来越强，旧的行政方式越来越不适应社会发展的需要。加强机关效能建设作为政府绩效的一个主要部分,目的就是提高机关的行政效率、工作能力和公共服务质量。加强加强机关效能建设，完善高绩效的政府组织，是我国深化行政管理体制改革的重要内容和转变政府职能的必然要求。第一章绪论1．1研究背景与意义近年来，世界各国都在开展政府与外界关系和政府自身管理公共管理运动。我国政府不断在加强政府部门在提高公共管理在服务质量、办事成本、办事效率等方面的积极探索。政府服务职能体现与社会公共需求是否相匹配，能否在规范高效的前提下向社会提供高质量的社会公共产品和高水平的公共服务成为政府机关效能建设的重要目标。开展研究的目的是：借鉴西方国家加强政府机关效能建设的先进经验，及时总结国内经验，通过鹰潭市这一特定区域的做法和实践，从中概括一般性规律，丰富机关效能建设研究的理论；明确机关效能建设的目标和价值体系，通过机关效能建设研究，指导政府部门效能实践，推动服务型政府3（机关）建设；提出可行的机关效能建设措施，提高行政审批效率，提高办事能力，提高服务水平，构建机关效能管理体系，形成持续改进、不断提高的良好机制。1．2国内、外研究现状国外早期对此问题的研究受到科学管理运动和一般管理理论的影响，主要采取技术效率的方法，认为普遍的效率原则对政府和企业都适用。稍后，行为科学理论浸透其中，侧重探索人在政府绩效中的意义，但没有摆脱传统行政模式的束缚。克莱伦斯·雷德和赫伯特·西蒙出版《市政工作衡量：行政管理评估标准的调查》出版为标志，学术界开始致力于公共部门绩效评估的研究，1993年美国政府成立了由副总统戈尔为首的国家绩效评审委员会，并公布了《从繁文缛节到结果导向；创造一个少花钱多办事的政府》，其目标在于使整个政府降低开支、提高效率。1997年，英国国家审计署（NAO）首次发布了《绩效审计手册》，其目的是确保绩效审计能够遵循审计标准。我国的机关效能建设经过近几年的发展，已经从形式和内容等各方面都取得了一定的成绩，但是，由于相关理论研究尚在起步之中，且更多地侧重于行政文化、政务信息化等个体的研究，机关效能的理论建设与实践推进的矛盾依然尖锐，机关效能还更多地表现为政府行政的具体办事环节层面和政风行风层面，更深层次的政府角色偏离现象还没有从根本上解决。进入20世纪后，有学者从组织流程再造的角度介入机关效能研究，2002年党的十六大《报告》指出，要“深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行4政管理体制”，政府绩效管理成为相关的研究热点。1．3研究方法与主要内容1．3．1研究方法本文主要立足于鹰潭机关效能建设的实际，借鉴国内外机关效能建设的做法和经验，采用典型案例分析、数据分析、定性与定量分析相结合的研究方法，通过综合比较借鉴，理论联系实际，力求对鹰潭市机关效能建设有一个全面的剖析与探索。1．3．2文章内容文章内容主要分为六个部分，第一部分是绪论，第二部分是机关效能建设的基本理论，第三部分是国外政府机关效能建设的启示，第四部分是鹰潭市机关效能建设的背景，第五部分是当前机关效能建设的存在的问题及原因分析，第六部分主要阐述如何有针对性地加强机关效能建设。本文的重点是第五、六部分。第二章机关效能建设的相关理论2．1机关效能建设的基本含义2．1．1效能效能是表示某一事物运动状态的结果及其客观作用，简言之就是办事的效率和工作的能力以及结果。效能是衡量工作结果的尺度，效率、效果、效益是衡量效能的依据。2．1．2机关效能机关效能主要是指政府机关办事的效率和工作的能力。即机关在实施服务职能和公共管理活动中所表现出来的实现工作目标的能力和所获得的领导效率、效果、效益的系统综合。它主要由目标、效率、效果、效益四个基本要素构成。工作目标是机关5效能的出发点和归宿；工作效率是衡量实现工作目标的数量描述，效率是做好工作的灵魂，以数量来分析机关效能的手段；工作效果是机关工作实际成绩的直接反映，是高效、低效及无效的显著标志；工作效益是机关工作的最终结果，是机关效能最本质的内容。2．1．3机关效能建设机关效能建设，就是通过有效整合机关管理各要素，不断提高机关工作效率，切实增强依法行政能力，形成科学的公共决策、有效的公共管理和优质的公共服务，使执政党的各项执政意图坚决顺畅地贯彻下去，使执政党的方针、政策充分地体现在社会各个层面、各条战线。2．2政府绩效管理与机关效能建设的关系2．2．1绩效绩效是指可以用量化的指标来描述和测定的，业已实现的事业目标或效果。2．2．2绩效管理绩效管理是指组织管理者同职能部门、个人之间在目标设立和目标如何实现上所达成共识的过程，以及为成功地达到目标进行资源配置和工作指导、推动组织总体绩效持续改进的管理过程。绩效管理是一个完整的系统，就管理对象来说，包括组织、内设部门、个人三个层次；就管理过程来说，包括绩效计划、绩效辅导、绩效评估、绩效反馈四部分；就管理目的和功效来说，主要包括：提升组织绩效、提高管理水准、增强人员素质、优化组织文化、建立以人为本的人力资源开发和激励机制。2．2．3绩效管理与效能建设的关系6政府机关引入绩效管理，就是根据财政效率原则及其方法论，掀起一场以绩效为目标导向的政府改革，其目的就是要改进政府绩效，提高行政效率与公共服务质量，而这与机关效能建设的目的不谋而合。机关效能既是行政效能的基础，又是行政效能的集中体现，机关效能高低直接影响到行政效能的高低，也直接影响到政府绩效管理能够顺利推进。第三章国外政府机关效能建设的启示3．1注重政府机关效能建设的科学化、制度化一是政府机关效能建设制度化。机关效能建设作为政府绩效的重要组成部分，西方发达国家在全面实施效能建设过程中，很注意完善政府效能建设的法律框架，用法律手段规范效能建设体系，如英国1997年颁布的《地方政府法》也规定，地方政府必须对政府部门工作实行绩效评价制度，有专门的机构和人员及固定的程序。美国于1993年7月颁布了《政府绩效与结果法》，规定政府每个部门应提交年度工作情况报告，财政预算要与政府部门绩效挂钩。1999年4月，日本内阁会议根据《中央省厅等改革关联法案》的相关措施为内容，制定了《关于推进中央省厅等改革的基本方针》，将总务省的行政监察局改为行政评价局，对政府各部门职能在内的工作进行评价和检查。二是以政府绩效评估作为效能建设考核的指标体系美国政府早在20世纪40年代就着手构建政府绩效评估体系。20世纪60年代，美国会计署率先把对政府工作的审计重心从经济性审计转向了经济性、效率性和效果性并重的审计。2002年，7美国总统管理及预算办公室提出了针对联邦行政机关和部门的通用绩效指标，为五个跨部门的政府职能开发了统一的评价指标，称“通用衡量标准”。2003年预算中，总统管理与预算办公室制定了评级制度“红、黄、绿”来评价联邦机构执行总统管理议程的工作成果。3．2将企业绩效管理的理念融入机关效能建设20世纪90年代，企业绩效管理运动引入公共行政领域，强调顾客导向在公共行政中的重要地位，强烈关注行政活动的质量与效果，这也导致人们对政府部门工作结果的强烈关注。如美国商务部于1987年设立了国家质量奖；1988年，联邦质量学会开始对政府部门颁发总统质量奖，都是由企业管理引进来的。3．3大力推行电子政务电子政务是是信息社会条件下运用计算机、网络通讯等电子技术使政府事务数字化、信息化，并通过网络管理公共事务和提供公共服务的一种新型的公共事务管理机制。政府机关部门内部、政府机关部门之间以及政府与社会间能够通过电子化渠道进行沟通。政府行政管理进一步的公开和透明，政府通过网络去处理属于其管辖范围内的一部分公共管理事务，对政府部门的职能式、集权化的政务流程再造。1、通过网络审批、网上办公，简化行政环节和程序，提高行政效率，降低行政成本。2、通过电子政务，能够提高行政透明度，方便公众监督，有利于廉政、勤政建设。3、实现了政府管理模式从集权管理型向集散管理型转变。4、整合政务信息资源，最大化的推动政务公开。8第四章鹰潭市机关效能建设的概况4.1鹰潭概况鹰潭位于江西省东北部，背靠江西腹地，面向长、珠、闽三个中国最具经济活力的三角地区，是我国内陆腹地通往东南沿海地区的要冲，史称“东连江浙，南控瓯闽，扼鄱水之咽喉，阻信江之门户”，素为兵家必争、商贾云集之地，自古便享有“六省通衢”的美誉。1983年7月升格为省辖市，下辖贵溪市、余江县、月湖区、龙虎山风景旅游区和市工业园区。全市总人口108万，土地面积3556平方公里。1985年7月，鹰潭被列为我国对外开放城市之一。2000年国家计委在《全国城市发展战略重点》中，又把鹰潭确立为“沿铁路干线重点发展城市之一”。2007年被浙商协会评为全国浙商企业最佳投资城市。2008年度完成生产总值256.6亿元，财政总收入36亿元，其中地方财政收入16.3亿元，税收占财政收入的比重达91.8%。鹰潭是华东地区重要的交通枢纽和新兴的旅游城市，是中国道教发源地，有亚洲最大的铜加工上市企业“江西铜业”，是新兴的铜业、能源和化工基地，被誉为“中国道都”、“中国铜都”。4.2鹰潭历年效能建设概述鹰潭市自2003年以来开始机关效能建设实践，每年都确立了一个主题，先后进行了“领导干部作风年”、“政务环境优化年”、“政风行风评议”、“机关效能建设年”等活动，活动范围涵盖了全市市委市直单位122个、条管单位31个和中央省属驻鹰单位16个单位。经过6年来的建设实践，积累了一定的经验，发现了一些问题。鹰潭市机关效能建设紧紧围绕实现“三最目标”（项目审批时间在全省最短，项目建设效率在全省最高，发展环境全9省最优），做到“四个明显”（各级机关办事效率明显提高，工作作风明显改变，履职能力明显增强，社会管理和公共服务明显改进），争创“五个一流”（一流队伍、一流水平、一流作风、一流效能、一流业绩），大力营造“零障碍、低成本、高效率”的优良政务环境，可谓是抓住了机关效能建设的根本，逐步实现机关效能向效率、效果、效益的统一的方向发展，但在具体落实上距离要求还有不少差距