集体土地房屋拆迁当事人行为解读——以杭州城郊为例

集体土地房屋拆迁当事人行为解读——以杭州城郊为例[内容提要]通过对杭州市城市建设、土地管理等职能部门和城郊5个村庄及部分农民的多次走访，笔者发现，集体土地房屋拆迁的有关当事人各有一本难念的“经”，其根本原因是都希望自身利益最大化，这就注定了农民的弱势。但农民作为经济人，却以自己的方式与政府周旋。拆迁制度供给落伍，不能适应瞬息万变的社会经济和异常复杂的民情民意，最终导致集体房屋拆迁举步维艰。实质上，城郊集体土地“拆迁难”是城市和乡村两种社会制度在拆迁问题上的交汇和碰撞，是城乡“二元”体制瓦解前城市产生的阵痛、农民发出的哭喊。[关键词]城市化农房拆迁当事人行为随着城市化进程的加快，越来越多的城郊农村集体土地被征为国有，越来越多的集体土地上的农民房屋被拆迁，据统计，2003年杭州市老城区共拆迁集体土地房屋175万平方米，如果把余杭和萧山两个新城区计算在内，当年共拆迁集体土地房屋340万平方米。在这一过程中，政府制订拆迁条例和补偿标准，委托拆迁评估机构对农民拆迁房屋进行评估，政府或受政府委托的拆迁人分别与村集体和农民谈判，直至与村集体和农民签订拆迁协议。但拆迁工作并非一帆风顺，一般项目的拆迁工程需要耗时2-3年，而这个过程则是一个农民与政府讨价还价的利益博弈过程。政府方面认为，农民要求过高，甚至刁蛮，使拆迁成为“天下第一难”，以致阻碍城市化进程。农民却清醒看到，在现行土地征用和房屋拆迁法律法规前提下，不可能扭转房屋被拆迁的事实，只可能通过各种努力实现家庭利益最大化。因此，他们通常采取突击搭建、突击装修、改变旧房用途等方式以期增加拆迁补偿，如果达不到目的，则采取集体抗争、群体上访甚至群体械斗。政府行为真的很到位吗？农民真的很刁蛮吗？拆迁为什么成为“天下第一难”？笔者通过对杭州杭州市城市建设、土地管理等职能部门和城郊5个村庄及部分农民的多次访问，试图从政府和农民行为入手，描述城乡结合部集体土地房屋拆迁现状，分析其矛盾焦点，探索其症结原因。一、拆迁过程中的政府政策与行为（一）政府关于集体土地房屋拆迁的政策和程序1、不断修订和完善有关法律法规。1998年7月，杭州市政府颁布了《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》），1998年8月1日起施行，结束了集体所有土地房屋拆迁无法可依的历史。2002年7月杭州市人民政府印发了《关于拆迁集体所有土地住宅房屋搬家补贴费和临时过渡费标准规定的通知》，规定集体土地住宅搬家补贴600元，临时过渡期内每人每月补贴160元，如逾期不能回迁或安置，临时过渡费提高到每人每月320元，体现了政府兑现拆迁安置的诚信。2002年11月，市政府颁发了《关于杭州市区征地综合补偿标准的批复》，进一步提高了与集体土地房屋拆迁密切相关的征地补偿标准，包括地上附着物的补偿标准。2003年11月，杭州市人民政府办公厅印发了《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法的通知》，规定杭州市国土资源局是杭州市区范围内征用集体所有土地房屋拆迁争议的裁决机关。杭州市征地拆迁办公室受市国土资源局委托，负责杭州市区范围内征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决的具体工作，并明确规定了拆迁人和被拆迁人申请集体房屋争议的要件，指明了拆迁纠纷解决的路径。2、有序地实施集体土地房屋拆迁。第一步，申领拆迁许可证。建设用地单位向受托于杭州市国土资源局的杭州市征地拆迁办公室凭建设项目固定资产立项计划批文、建设用地规划许可证、用地批准文件、房屋拆迁服务工作委托协议、拆迁方案、建设用地勘测定界资料等申领拆迁许可证。第二步，公告。根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》规定，集体所有土地房屋拆迁许可证一经发放，市土地管理部门应当将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等予以公告。第三步，动迁服务和房屋价格评估。在实施拆迁前，拆迁人或受托拆迁机构向被拆迁人宣传政策、调查登记、安置告示、签订协议、支付补偿。同时，拆迁人在公证机构的监督下摇号产生具有资质的集体土地房屋拆迁评估单位，评估单位分别对被拆迁人的房屋及构筑物进行丈量登记、价格评估、评估告示。拆迁人根据评估价格与被拆迁人签订协议，被拆迁人在协议规定的期限内搬迁。如果被拆迁人有异议，则通过多次谈判或行政诉讼等程序来解决。拆迁的详细程序见图1。（二）各级政府在拆迁中的职能1、市政府是拆迁主体，主要行使管理、委托、监督职能。为了科学、高效地配置杭州市区极其有限的土地资源，市政府统揽了8个城区区级政府的集体土地的征迁权，也就是说，杭州市集体土地征用和房屋拆迁主体是杭州市政府及其职能机构。并在集体土地房屋拆迁中行使制订、修改政策、委托下级土管部门组织拆迁、协调解决拆迁争议、办理房屋拆迁验收合格、审批拆迁手续等权力，而较少从事具体拆迁工作。事实上，每年拆迁面积上百万平方米之广，单靠市级国土局、城建委的公职人员去完成如此庞大的拆迁任务是可能的。2、区政府是拆迁过渡政府，主要行使宣传、协调督促职能。根据《土地管理法》第五章第四十六条规定，“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”那么，杭州市城区8个区级政府均有权依法征用集体土地和实施房屋拆迁。但市政府统揽了8个区级政府的集体土地征迁权，也就是说统揽了8个区级政府的集体土地征用后的处置权──巨大的国有土地出让收益权，致使区政府在集体土地征用和房屋拆迁中只有责任而少有利益，仅限于行使拆迁工作的宣传、协调、督促等职能。这样，区政府往往把集体土地房屋拆迁视为份外工作，甚至“宣而不传、配而不合、督而不办。”3、乡镇政府是拆迁实施主体，任务重、压力大。乡镇土管所受市、区土管部门委托和督促，直接进行集体土地房屋拆迁的政策宣传、调查登记、安置告示、产权确认、签订协议、支付补偿等具体工作。这些具体工作涉及到每个农民的切身利益，任何疏漏都不允许发生，否则，农民轻则不签协议，重则殴打拆迁人、围攻乡镇政府、上访区、市、省政府、上诉法院。而且，集体房屋拆迁又是在一个熟人社会里开展，拆迁人的老家或其它乡镇干部的家庭或部分亲朋好友很可能就是被拆迁人，工作压力、熟人关系、自身利益交织在一起，完成拆迁任务的压力和难度便可想而知。虽然乡镇土管所在对农户房屋的合法补偿面积、房屋用途性质、其它构筑物的补偿等方面具有较大的自由裁量权，但对自由裁量权的任何使用不当，又会引发农民的攀比和悔约。4、村干部承担部分政府拆迁职能。村委非基层政府，村干部也非国家公务员，本与政府拆迁职能无关。但一方面，村委选举是在乡镇指导、协调、监督下进行的，或多或少地带有行政干预的色彩，而且，村支书一般由乡镇推荐或指派，村支书与村长在村中两权势均力敌，有时村长也要顾及党性、组织，乡镇领导等因素调整自己管理村务的立场。另一方面，村干部尤其是村长是农民民主选举产生，在农民中具有较高威望，不少村干部自然而然地成为农民的“意见领袖”。所以，乡镇政府当然要抓住这一关键人群，充分发挥他们拆迁中的重要作用。因此，尽管村干部也是被拆迁人，他们的房屋利益也可能受到损害，但是，受“上级”颐指，他们不得不硬着头皮执行劝说农民同意拆迁和尽早搬出住房的任务。（三）政府在拆迁中的行为偏差为了确保被拆迁人和拆迁人双方的利益，政府不断补充、修订集体土地房屋拆迁条例、办法，逐步规范拆迁行为，是非常值得肯定的。但是，由于拆迁情况纷繁复杂，政府及其受托人在集体土地房屋拆迁过程仍存在着许多非规范的行为。1、超前颁发拆迁许可证。个别项目拆迁在没有拿到《项目建设用地批文》之前，为了赶工程进度（按某领导批示，在某年某月之前竣工），提前发放《集体所有土地房屋拆迁许可证》，拆迁程序不到位，造成老百姓对政府的不信任。2、私下给房屋评估机构定盘子。摇号产生有资质的评估机构、科学评估集体土地房屋及建筑物、公正补偿被拆迁农户，是政府拆迁行为规范化的具体体现。但在实际操作中，拆迁人事先给评估机构（人）框定一个补偿总盘子，使拆迁评估成为继定方案下的分项数字游戏。这样的评估只是给政府的拆迁行为披上了一件公正的外衣。3、擅用自由裁量权，引发农户间补偿不公平。拆迁人必须要与每一位农民签订拆迁协议后，才能实施拆迁。因此，拆迁人为了防止农民夜长梦多（不断增加补偿项目，如装修）、为了确保建设项目的工期、为了获得拆迁进度奖励，非常希望尽快与每位农民签订协议。面对每个农民提出的不同要求，只要不超出其底线，拆迁人总是尽量满足，但要求农民个体一定“保密”。这样就造成即使相似结构、相似朝向、相似用途、相似成新度的建筑物或其它装潢物品的补偿价格差异悬殊，这种悬殊更多地出现在相邻村社。实践中，不同区域相邻村社同一相似房屋补偿金额可能相差10万元以上。4、强行拆迁时有发生。即将进入杭州城郊某高教园区的投资方C，因为其投资项目得到了省、市两级政府的充分肯定和大力支持，从不把村集体和农民放在眼里，以高高在上的姿态与农民谈判，加上补偿经费业已支付给村委，就认为农民应该无条件地搬迁，也不管农民对拆迁补偿是否满意、分配是否合理、过渡房是否找好、迁建问题是否规划好、搬迁是否准备好……自2001年2月到2004年3月，在尚未与被拆迁农民分别签订拆迁协议的情况下，先后7次将推土机开进村，强行推翻农民茶园近百亩，其中一次推翻茶园50亩。在农民的强烈抗争下，投资方不得不以每亩1600亩的代价对此行为负责。二、农民在房屋拆迁中的应对行为1、突击装修。农民一旦得知拆迁的消息，第一件事就是突击装修，因为第一，装修时间比房屋建造时间更难确认；第二，装修不仅可以在室内地面、墙壁，还可以在院内、外墙、房上进行多方位、多层次的装修；第三，2000年前的集体土地房屋拆迁中的装修补偿是依据1995年相关建材价格颁布的房屋重置价格标准，2000年以后依据的是按2000年市场价格调整后房屋重置价格标准，而事实上，自1995年以来，建材价格一路下跌（2004年上半年的情形除外），加上同类建材的档次差别较大，实际上农民只需花20元/平方米的装修就可以获得50元/平方米的补偿，利润率高达250%，何况拆迁时还可以将原装修材料拆走，这样的投资，再没有经济头脑的农民也会不遗余力。据杭州市建委前期办工作人员介绍，在杭州郊区X镇G村，2000年初和2003年先后两次征地拆迁，2000年初被拆迁农民较少突击装修，2003突击装修十分突出，以致2003年对每户农民的装修补偿费平均比2000年高10万元以上，当年该村共200户农民拆迁，仅此一项使政府多耗费2000多万元。2、制造有利事实。农民一旦得知拆迁消息，便立即着手制造对增加拆迁补偿有利的事实。（1）增加旧房面积。目前，集体土地房屋没有“三证”，也就是说农民房屋的建造时间、层高、面积等产权属性难以确定。所以，几乎所有农民都尽可能地增加房屋层高、在主屋旁边搭建简易房屋，千方百计地增加拆迁房屋面积，以获得最大补偿面积。（2）改变原房屋用途。将原来作居住用的房屋改变成生产、经营性用房，如改建成工场、小店等，拆迁时同样面积可获得更多的补偿。（3）回迁户口。目前，杭州市集体土地房屋拆迁安置主要是按被拆迁农户的常驻人口作为安置基数的，造成许多拆迁农民在得知本地即将拆迁时（事实上从征地调查开始到发出征地冻结通告之间有相当长一段时间，而且按现有有关规定，征地中的有关信息必须公开），将一些亲友的户口迁入拆迁地，造成安置人口增加。3、拖延时间。自2001年6月国务院颁布《城市房屋拆迁条例》以来，强行拆迁被禁止。农民非常清楚，只要不签协议，拆迁人是不敢强行拆迁的。因此，农民单方认为拆迁人所给的房屋补偿标准太低、面积丈量不合理、装修折扣太高、某些附属设施补偿不足等原因之一就会拖延与拆迁人签订协议的时间。农民知道至少在这一点上，主动权是掌握在自己手里的，并且，农民不怕拖，反正他们有的是时间，更何况与房屋相关的物价还在一天天地往上涨。但拖延对拆迁人非常不利，拆迁往往都实行包干制，拖延拆迁时间本身就意味着拆迁成本的提高，不仅自己拿不到足额的包干奖金，还会影响职位迁升，更不利于投资方项目进程，如果属于商品房开发项目，房屋早已作为期房出售，若不能如期拆迁还会因延长交房时间而赔偿业主。所以，农民的拖延常常迫使拆迁人