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中国房地产制度改革与市场发展三十年【内容提要】改革开放30年以来,中国房地产市场的发展变化大致经历了初步形成、房地产过热、市场调整、培育新的经济增长点、宏观调控5个时期。中国房地产市场的发展壮大,主要得益于城镇住房制度改革和城镇国有土地使用制度改革。本章对中国房地产制度改革与市场发展进行了评价和展望,包括改革发展的成就、基本经验、存在的问题、未来趋势和政策建议。我国改革开放之后房地产市场的发展壮大,主要得益于两大制度改革:一是城镇住房制度改革,简称住房制度改革或者房改;二是城镇国有土地使用制度改革,简称土地使用制度改革。通过上述两大制度改革,主要形成了土地使用权出让和转让市场,新建商品房买卖市场,存量房(也称二手房)买卖和租赁市场,房地产抵押以及房地产开发、估价、经纪、物业管理等经济活动也很活跃;房地产不仅是基本的生产要素或者生活资料,而且成了家庭财产的重要部分,既是一种商品,也是一种资产,甚至是投资、投机的主要对象;房地产市场规模越来越大,其发展变化不仅影响金融安全和社会稳定,而且影响整个国民经济的健康运行,政府一方面要培育和发展房地产市场,一方面又要调控和驾驭房地产市场。第一节我国房地产制度改革与市场发展的历程回顾改革开放30年来我国房地产市场的发展变化,大致可分为以下5个时期:一是初步形成时期(1978~1991年),二是房地产过热时期(1992~1993年),三是市场调整时期(1994~1997年),四是培育新的经济增长点时期(1998~2002年),五是宏观调控时期(2003~2007年)。一、初步形成时期(1978~1991年)1978年之前的二十多年中,我国几乎没有房地产市场,没有房地产业,只有建筑业。1978~1991年,随着住房制度改革和土地使用制度改革的启动与推进,房屋和土地既是产品和资源,又是商品和资产的认识由浅入深,房地产价值逐渐显化,房地产市场初步形成。1.住房制度改革的启动与推进改革开放之前,城镇住房主要由国家投资建设;建好的住房不出售,主要是通过职工所在单位,按照工龄、职务、学历等打分排队进行分配;对于分配后的住房,只收取象征性的、近乎无偿使用的低租金。这种住房制度通常被概括为“国家统包住房投资建设,以实物形式向职工分配并近乎无偿使用的福利性住房制度”。在上述住房制度下,不仅住房建设投资“有去无回”,不能循环和周转,而且收取的低租金不够支付住房的日常维修和管理费用,住房建设以及维修和管理成了国家的沉重包袱,职工对住房形成“等、靠、要”的观念,抑制了个人对住房的投入,城镇住房紧张问题日益突出。到1978年,城镇人均居住面积由1949年的4.5m2下降到了3.6m2,缺房户869万户,占当时城镇总户数的47.5%。“文化大革命”结束之后,改善人民居住条件的问题开始引起中共中央、国务院领导的高度重视。1978年9月,邓小平提出:解决住宅问题能不能路子宽些,比如允许私人建房或者私建公助,分期付款,把个人手中的钱动员出来,国家解决材料,这方面潜力不小。1980年4月,邓小平在关于建筑业和住宅问题的谈话中,指出了城镇住房体制的基本走向。邓小平的讲话打破了传统的住房公有制、福利制观点,描绘出了住房新制度的基本蓝图。1980年6月,中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中正式提出实行住房商品化政策,准许私人建房、买房、拥有自己的住宅,不仅新建住宅可以出售,现有住宅也可以出售。从此,拉开了住房制度改革的序幕。住房制度改革的实践,始于1979年,从新建住房全价出售起步。1979~1991年,住房制度改革经历了公房出售试点、提租补贴试点和全面起步三个阶段。第一阶段,公房出售试点。1979年,国家城建总局决定试行把新建住房以土建成本价向居民出售,选择西安、南宁、柳州、桂林、梧州5个城市进行试点。到1981年,全国有23个省、自治区、直辖市的60多个城市,以及部分县镇开展了这种新建住房出售工作。1982年4月,国家建委、国家城建总局选择郑州、常州、四平、沙市4个城市进行新建住房补贴出售试点。在总结经验的基础上,城乡建设环境保护部在1984年10月向国务院提出了《关于扩大城市公有住宅补贴出售试点的报告》。到1985年底,全国共有27个省、自治区、直辖市的160个设市城市和300个县镇开展了补贴出售公房的试点,共出售住房1092万m2。第二阶段,提租补贴试点。补贴售房在一定程度上解决了当时城镇居民经济承受能力较低的问题,但在试点中也出现了一些问题,到了1986年初新建公房补贴出售的改革因受到广泛批评而停止。1987年,国务院相继批准烟台、蚌埠、唐山3个城市以提租和补贴持平为原则,大幅度提高租金,同时给予相应补贴的住房制度改革方案。在总结试点城市经验的基础上,以1988年第一次全国住房制度改革工作会议为标志,形成了以提租补贴为核心的第一个全国性的住房制度改革方案。截至1990年,全国共12个城市、13个县镇和一批企业出台了以提租补贴为主要内容的房改方案。第三阶段,住房制度改革全面起步。以提租和补贴总量平衡为基本思路的房改方案对既得利益触动很大,在实际操作中面临多重阻力,难以全面推开。1991年6月,国务院发布了《关于继续积极稳妥地推进城镇住房制度改革的通知》,提出了分步提租、交纳租赁保证金、新房新制度、集资合作建房、出售公房等多种形式推进住房制度改革的思路。同年10月,召开了第二次全国住房制度改革工作会议,提出了“多提少补”或小步提租不补贴的租金改革原则,指出房改“贵在起步”。同年11月,国务院办公厅转发了国务院住房制度改革领导小组《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》,明确了住房制度改革的指导思想和根本目的。这些推动了全国特别是大城市的住房制度改革,标志着房改已从探索和试点阶段,进入全面推进和综合配套改革的新阶段。2.土地使用制度改革的启动与推进影响房地产市场发展的土地领域的改革,主要是城镇国有土地使用制度改革。改革开放之前,我国采取行政划拨方式,把城镇国有土地无偿、无限期地分配给单位和个人使用,不允许土地使用权作为一项财产权利流转。这种土地使用制度通常被概括为“行政划拨,无偿、无限期、无流动的土地使用制度”。这种土地使用制度完全排斥地租规律、市场机制对土地利用的调节作用,致使土地在经济发展中不能更好地发挥作用,特别是人们都想占好地、多占地,导致土地大量浪费,城市基础设施建设投资不能通过其带来的土地增值得到回收,政府被戏称为“捧着金饭碗讨饭吃”,导致城市基础设施和城市面貌长期落后。改革最初是采取收取场地使用费或土地使用费的做法,改变土地长期无偿使用的局面。进一步是建立土地市场,将土地使用权与土地所有权分离,实行土地使用权有偿出让和转让制度。这种改革较为具体的进程如下:第一,收取场地使用费或土地使用费。对土地实行有偿使用开始于向中外合营企业收取场地使用费。1981年11月,广东省五届人大常委会通过《深圳经济特区土地管理暂行规定》,自1982年1月1日起,深圳经济特区按照土地不同等级向土地使用者收取不同标准的土地使用费。从1984年起,抚顺、广州等一些城市也先后推行。1988年9月,国务院发布《城镇土地使用税暂行条例》,规定自1988年11月1日起,向城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人征收土地使用税,各地制定的土地使用费办法同时停止执行。但是,《城镇土地使用税暂行条例》不影响各地依法制定的对外商投资企业和外国企业在华机构用地计收土地使用费办法的执行。第二,开展土地使用权有偿出让和转让试点。1987年下半年,深圳经济特区大胆尝试把单一行政划拨分配土地变为协议、招标、拍卖出让等多种分配方式,把土地使用权由不能流转变为可以转让。其中,1987年9月9日,率先采取协议方式,成功出让了一宗国有土地的使用权;9月26日首次采取招标方式,12月1日首次采取拍卖方式,各出让了一宗国有土地的使用权。这就大大创新了土地使用制度,将土地使用制度改革推向了一个新阶段。随后,珠海、福州、海口、广州、厦门、上海等城市也开展了土地使用权出让和转让试点。第三,制定地方性的土地使用权有偿出让和转让法规。为了使土地使用权有偿出让和转让活动有法可依,1987年11月,上海市人民政府率先发布了《上海市土地使用权有偿转让办法》。12月,含有土地使用权有偿出让和转让规定的《深圳经济特区土地管理条例》获广东省人大常委会通过。1988年,海口、厦门、广州、天津等地相继发布了土地使用权有偿出让和转让的有关办法或规定。第四,修改宪法和土地管理法。1988年4月,七届全国人大第一次会议通过了宪法修正案,规定任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地,土地的使用权可以依照法律的规定转让。同年12月,《土地管理法》也作了相应修改,并规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。这为土地使用制度改革的全面推进和深入发展提供了法律保障。第五,制定全国性的土地使用权有偿出让和转让法规。1990年5月,国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止以及划拨土地使用权等问题作了明确规定。同时还发布了《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》,允许外商从事土地成片开发经营活动。这就使土地使用权有偿出让和转让的法规更趋完善,并构造出了有中国特色的土地市场基本框架。3.房地产市场初步形成1987年10月,中共十三大报告首次提出了建立房地产市场,确立了房地产市场的地位和作用,促进了房地产市场的发展。1988年3月,七届全国人大第一次会议上《政府工作报告》提出:“结合住房制度的改革,发展房地产市场,实行土地使用权的有偿转让。”这又进一步促进了房地产市场的发展。商品房建设、销售、购买以及存量房买卖和租赁活动不断出现,逐步形成了新建商品房买卖和存量房买卖、租赁市场;政府有偿出让土地使用权并允许土地使用权转让的一系列政策和改革,使土地使用权出让和转让市场开始形成。1987年7月,经武汉市人民政府批准,武汉市房地产交易市场正式开业。这个市场被称为是全国大城市中开办的第一家市一级的房地产经营场所。到1988年上半年,全国成立了近200个房地产交易所、交易市场或交易中心。1989年下半年开始,房地产市场进入低潮;1990年下半年至1991年上半年,逐渐恢复;1991年下半年开始,随着全国政治稳定、社会稳定、经济形势好转,迅速回升。1991年末,房地产业各项经营指标接近1988年的水平。从总的情况看,这个时期的房地产市场仍处于发育阶段,市场功能还不健全,市场机制还不完善,交易行为还不规范,市场管理还很薄弱。二、房地产过热时期(1992~1993年)1992年下半年至1993年上半年,我国许多地区骤然掀起了房地产热潮,房地产开发公司急剧增加,房地产开发投资高速增长,以炒地皮、炒项目为主的房地产市场异常活跃,在部分地区,主要是海南、广西北海,房地产开发出现过热,形成了较严重的房地产泡沫。1.“房地产热”的形成和表现1992年春邓小平发表视察南方重要谈话,同年10月党的十四大明确我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。同年11月,国务院发出《关于发展房地产业若干问题的通知》,首次勾画出了房地产市场体系框架:房地产一级市场即土地使用权的出让,房地产二级市场即土地使用权出让后的房地产开发经营,房地产三级市场即投入使用后的房地产交易,以及抵押、租赁等多种经营方式;提出了一系列推动房地产业发展的政策措施,包括进一步深化土地使用制度改革、继续深化城镇住房制度改革、完善房地产开发的投资管理、正确引导外商对房地产的投资、建立和培育完善的房地产市场体系等。在改革开放新高潮的大环境中,房地产价格放开,许多政府审批权力下放,金融机构开始大量发放房地产开发贷款,土地开发和出让规模迅速扩大,1992年开始出现了“房地产热”。(1)房地产开发公司急剧增加。1992年底,全国共有房地产开发公司12000多家,是1991年底的3倍。大量的房地产开发公司集中在沿海,广东、海南、上海、江苏的房地产开发公司占全国房地产开发公司总数的44%。(2)
本文标题:中国房地产制度改革与市场发展三十年
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