上海非学历教育培训市场发展与思考

上海非学历教育培训市场发展与思考上海市教育委员会终身教育处副处长程倍元上海教育报刊总社副编审项秉健摘要：本文实证分析上海非学历教育培训市场的形成、现状和特点，以及法规政策和政府管理中的“瓶颈”问题，就规范和促进上海非学历教育培训市场健康有序发展,提出对策思路和可行性建议，为政府科学管理教育培训市场提供新的思路。关键词：非学历教育；培训市场自2000年以来，上海非学历教育培训得到较快发展。据不完全统计，上海市每年参加非学历教育培训人数达320万人次以上，并逐年快速增长。与此同时，上海各企业投入培训的人均费用也逐年攀升。上海非学历教育培训已成为建设终身教育体系和学习型组织、学习型城市的重要平台，社会非学历教育培训的发展日益受到各级政府的重视和社会各界的广泛关注。一、非学历教育培训市场的形成与发展（一）社会需求孕育广阔的非学历教育培训市场上海非学历教育培训的需求升温，源于上海经济、科技、教育等发展形成的五个拉动因素。1.上海经济社会发展的需要。上海“两个率先”、“四个中心”的城市功能定位，促使上海加快产业结构、产品结构优化升级的速度。2.上海市民生活结构变化的需要。上海人均GDP达8000美元以上，经济发展步入新阶段。根据发达国家的经验，进入这一阶段后，休闲业、旅游业和各类教育，在市民生活结构中的地位和需求比例迅速提升，成为主要增长产业。3．上海教育发展的需要。上海已率先普及高中阶段教育，至2010年上海新生劳动力的平均受教育年限将达到14.5年。所谓知识的“马太效应”，预示着上海对未来非学历教育培训的需求将会进一步增加。4.建设终身教育体系的需要。一次性学校教育越来越难以适应科技、经济的高速发展。构建“人生一次性和阶段性的学前教育、基础教育、高等教育，以及多次性和连续性的非学历教育、培训、休闲教育相结合”的终身教育体系，对于教育更好地适应经济社会发展、更好地符合学习者的意愿和需要，具有重要的意义。5.扩大就业的需要。上海每年新增劳动力约15至20万人，失业人员数近30万，各类外来劳动力达到400多万；还有企业兼并重组之后提前“退休”的员工，加上海外归来的学子等，就业竞争激烈。竞争的焦点是知识和能力，这样就大大激活了本市非学历教育培训市场。（二）民办非学历教育的快速发展和社会教育培训需求的日益增长，奠定了非学历教育培训市场的基础1．民办教育培训机构总量增长和教育培训服务社会化转型。据教育行政部门和市劳动与社会保障部门统计：上海民办非学历教育机构和民办职业培训机构数量分别由2001年的1305所和421所，增长到2006年的1600所和540所，分别增长了22.6%和28.3%。2．教育培训消费总量增长，市场前景巨大。中国社会调查所公布的“中国居民消费生活调查报告”显示：当前中国英语培训市场的市场总值大约为150亿元人民币，为中国国民生产总值的0.1%。据零点公司对北京、上海、广州三市18至45岁人群的调查表明：占93.5％的人认为非常有必要进行再学习，调查显示“10个城市青年，9个急着充电”。由此可见，终生学习与终身教育在我国拥有极其广阔的发展空间。（三）非学历教育培训市场化转型随着市场管理和市场调节方式的完善，非学历教育培训服务管理模式已发生较大变化，并促使非学历教育培训市场的形成下表例举了2001年和2006年上海非学历培训市场的调研结果，从表中可见教育培训机构格局、培训任务等方面的变化。二、非学历教育培训市场的现状自上世纪90年代以来，随着上海建设一流城市目标定位的确立和“科教兴市”战略的实施，上海的人才资源开发和教育培训事业得到迅速发展，一个覆盖“高等、中等和初等教育的基础文化教育、职业教育和职业培训（职前职后）、人文素养和休闲娱乐教育，以及满足外籍人士、涉外人员和国际化教育培训需求”的非学历教育培训体系得到充分发展。与此同时，上海的民办教育培训机构得以迅速发展，并以“社会需求和市场规则提供教育培训服务”成为社会提供非学历教育培训服务的主体，由此上海非学历教育培训社会化运行机制和市场协调机制得以确立，非学历教育培训市场基本形成。（一）上海非学历教育培训市场的构成主体本市目前提供非学历教育培训的机构，有民办、公办的，有经过政府行政部门审批、具备面向社会招生资质的，也有未经政府行政部门审批或不具备面向社会招生资质的（如教育培训咨询公司、社会非正规就业机构等非法人单位）。但所有这些在非学历教育培训市场上提供教育培训服务的机构，无论其办学主体的属性如何，有其共同特征：一是不使用国家教育财政专项经费；二是不纳入国家或地方政府统一招生计划；三是根据需方市场的需求实施教育培训内容。主体类型之一：民办教育培训机构（民办非企业法人单位）。（1）由政府教育行政部门审核批准的民办非学历教育机构。（2）由政府劳动与社会保障部门审核批准的民办职业培训机构。主体类型之二：各类全日制高等院校和中等职业学校。主体类型之三：各级各类从事非学历教育的公办教育培训机构。（1）各区县政府举办的社区学院（学校）和区县成人教育中心等，依据政府对教育类事业单位核定的办学属性、层次和类别，提供非学历教育培训服务的机构。（2）各区县（或乡镇人民政府）举办的各街道（乡镇）街道社区学校（或乡镇成人学校）和老年学校等，提供纯公益性教育培训服务的机构。（3）由市政府编制委员会批准设立的，原系统（或行业）和国家企事业单位举办的教育培训机构。（4）由政府人事部门批准可从事人才培训的人才中介机构。其他：部分由政府工商行政部门登记注册的各类经营性机构和公司（包括各类教育咨询公司和教育培训机构），虽尚未取得政府的“办学许可”，也在从事非学历教育培训经营活动。（二）上海非学历教育培训市场的管理体制上海非学历教育培训市场的管理，实施“谁审批谁管理”和“两级政府两级管理，以区县政府为主管理”的管理体制。1.谁审批谁管理（1）全日制高等院校、党校和中等职业学校，以及其他公办教育机构，开展非学历教育培训服务，由其举办的政府部门和系统（或行业）主管部门负责管理。（2）各类民办非学历教育培训机构，由其审批机关负责管理。其中，提供文化基础教育、艺术和社会生活等非学历教育服务的民办非学历教育机构，由政府教育行政部门负责审批和管理；提供职业技能培训的民办职业培训机构，由政府劳动与社会保障部门负责审批和管理。（3）各类经营性机构（包括各类教育咨询公司和教育机构）从事教育咨询服务，由政府工商行政部门负责实施登记注册和管理。2.两级政府两级管理，以区县政府为主管理（1）市和区县教育、劳动和工商等政府职能部门，根据各自管理权限，依法对本市非学历教育培训市场履行审批和监管职能。（2）以区县为单位，由各区县政府的相关职能部门负责对本行政辖区内的非学历教育培训市场和办学机构的教育培训服务行为实施审批和管理。（三）上海非学历教育培训市场的特点对在本市非学历教育培训市场中占有主要市场份额的本市民办非学历教育机构办学现状的统计分析，反映出上海非学历教育培训市场具有如下特点：1.市场规模不断扩展，并保持较高增长率。据统计，2005年在本市民办非学历教育机构中接受非学历教育培训人次已达到320万以上，比2001年154万人次增长了107.8%（年均增长率为20.06%）。2.市场结构基本反映市民大众学习需求结构。一是反映市民职业需求的包括职业培训类和以求职为主要导向的外语培训类与计算机培训类比例最高（达到53.9%）。二是反映市民提高文化层次需求的属于文化教育类的自考助学和成人教育（占15.5%）。三是反映市民提高生活质量需求的社会生活类教育培训（占12.9%）。四是本市非学历教育培训市场以成人教育培训为主体。3.市场变化加速，市场竞争加剧。据统计，本市非学历教育培训市场的各类证书数以百计，各教育培训机构开设的非学历教育培训课程更是数以千计。每年各权威认证机构推出新版认证约50种进入市场，与此同时，又有一批效用日渐降低的证书逐步淡出。另据各区县教育行政部门统计，每年经审核批准新设置的民办非学历教育机构近百所，但同时也有与此相当数量的民办非学历教育培训机构，因各种原因向审批机构申请终止办学，自行退出市场。全市民办非学历教育机构总量基本保持不变，但校均招生规模增长较快，万人以上在校生规模的学校数已达20余所。随着非学历教育培训的发展，非学历教育培训将成为传统学校教育转向终身教育发展的新兴力量，教育的深度和广度将不断增加，社会需求和市场潜力将得到进一步发展。三、制约非学历教育培训市场发展的主要问题（一）政府管理中需要解决的两大问题1.管理的理念和思路。政府应该管什么——管学校还是管市场？管办学主体还是管办学行为？显然，惟有将凡是发生在非学历教育培训市场上的任何办学行为（无论办学主体是谁），均纳入市场管理范畴，才能真正做到管理到位。2.管理的策略。政府应该怎么管——是政府职能部门对各自审批的学校采用各自的办法进行管理？还是遵循非学历教育培训市场的规律，采用统一的市场管理原则和市场管理机制进行分工合作管理？显然前一种管理存在明显缺陷；而后一种管理，需要我们进行积极地探索。（二）政府管理实践中存在的主要瓶颈1.市场管理的法规制度尚不健全（1）《民办教育促进法》及《民促法实施条例》颁布实施后，与之相配套的法规政策尚未制订和颁布，政府对民办机构市场行为的监管和执法的法律规范不够完善。一是本市《民办非学历教育机构(学院/学校)设置标准和审批管理办法》和《广告备案规定》等法规政策和管理规范尚未制定和颁布，作为教育培训市场办学主体力量的民办非学历教育机构的依法审批和管理，缺乏操作性法规和政策。二是国家尚未制订和颁布《经营性的民办培训机构的管理办法》，各级地方政府对“经营性教育培训机构”面向社会的办学行为的监管和执法，缺乏法规依据。（2）市场办学主体多元化格局与适用法规“条块分割，政出多门”现状，使得上海非学历教育培训市场尚未建立“统一的市场规则”。以高等院校面向社会提供非学历教育的管理为例。本市普通高等院校及下属院系和单位（包括院校内设培训机构、提供培训挂靠单位，以及院校内外多元投资或组建的教育集团）、成人高等院校和党校等从事学历教育的院校，以及其他公办教育机构，面向社会开展非学历教育培训办学行为（占据较大市场份额，并呈逐年扩大趋势），不属《民办教育促进法》等法规管理范围，也无相应法规政策和管理制度来规范和约束这类办学机构的市场准入行为，因此游离于本市非学历教育培训市场“两级政府两级管理，以区县政府为主管理”之外，这是造成本市非学历教育培训市场秩序不规范的重要因素之一。2.市场管理体制存在“管理盲区”和执法死角本市民办非学历教育培训市场实行的“谁审批谁管理”的管理原则，对政府各职能部门“明确管理职责，各负其责，加强管理”起了积极作用。但在市场管理中实施“条块分割，各管一块”的行政化管理体制，事实上也形成了本市民办非学历教育培训市场的“管理盲区”和“执法死角”。（1）不具任何资质和办学许可的单位或个人“无证办学和违法办学”现象屡有发生并呈上升趋势，且“因未经审批，也就无人管理”，由此游离于政府监管和执法体制之外。（2）经工商行政管理局登记注册，但未取得政府教育行政部门“办学许可”的教育咨询公司（机构），擅自违法违规招生办学现象较为普遍，并处于“政府教育行政部门无权管，工商部门没有管”的状态。（3）教育咨询公司和“家教机构”，违规举办针对中小学生和学龄前儿童的学科班、补课班现象屡禁不止，规模呈不断扩张趋势。（4）目前本市广告管理部门尚未出台建立本市教育培训广告备案制度方面的政策规定，且相关媒体和广告发布单位在经济利益的驱动下，对所发布的广告审核与管理不严，致使“虚假不实”广告和违法违规广告成社会投诉热点，由此引起的办学纠纷居高不下，业已成为本市非学历教育培训市场管理中的顽症。3.各类办学主体的市场定位和服务功能错位，是目前非学历教育培训市场存在不公平竞争和无序竞争，以及社会公益性教育培训费用居高不下的主要原因。目前，部分高等院校和其他公办教育机构，面向社会提供的非学历教育培训服务，采用与民办教育机构相同的“自行定价收费方式”即：公办与民办教育