关于农民工培训提供机制的案例研究

北大教育经济研究（电子季刊）EconomicsofEducationResearch(Beida)北京大学教育经济研究所主办InstituteofEconomicsofEducation,PekingUniversity第2卷第1期（总第2期）2004年2月主编：闵维方；副主编：丁小浩闫凤桥；本期执行主编：岳昌君关于农民工培训提供机制的案例研究李湘萍（北京大学教育经济研究所100871）第2卷第1期北大教育经济研究（电子季刊）（总第2期）EconomicsofEducationResearch(Beida)2004年2月关于农民工培训提供机制的案例研究李湘萍（北京大学教育经济研究所100871）一、农民工培训现状职业培训在帮助农村剩余劳动力转移、就业方面作用重大，但我国目前农民工职业培训却是“有效供给不足”和“需求不旺”现象并存。1、“有效供给不足”首先，用工企业是我国目前农民工培训的主要提供者，企业大多采用成本较低的学徒制方式对农民工进行培训，也有少数企业拥有相对正规的培训部门，但大多数的培训内容是关于企业内部纪律和规范的教育，使用的专业技能培训很少。由于劳动力市场的分割及农民工自身素质的局限，大部分农民工分布在次要劳动力市场，就业于各种非正规部门的中小企业，在企业追逐利润的前提和经营压力下，在政府还没有对实施农民工职业培训的企业进行自主的情况下，众多农民工就业的中小企业不愿意或难以独立地承担企业内农民工培训的任务①②。其次，大部分农民工不能够或不愿意参加政府公共机构提供的培训；政府下属的教育、劳动等公共培训机构所提供的培训，一方面尚未覆盖到进城农民工这一特殊群体，一方面培训的内容和形式与市场①周其仁，“机会与能力——中国农村劳动力的就业与流动”，《管理世界》，1997年第5期②王建《技术进步、技能需求与教育培训研究》北京大学教育学院博士学位论文，2001年2第2卷第1期北大教育经济研究（电子季刊）（总第2期）EconomicsofEducationResearch(Beida)2004年2月及农民工的需求尚存距离；以公共职业教育培训体系为例，我国职业教育和培训体系主要包括职业学校教育和职业培训两部分，职业学校教育分为初、中、高三个层次，其特点是学制长、有系统性，但这种以学校为本的职业教育体系强调供给忽视劳动力市场需求，而大多数初中或初中以前辍学的农民工需要的是具有针对性、实用性、与就业紧密相关的职业教育；而职业培训体系中，政府主要为国有企业职工和在正规部门就业的人群制定培训政策并提供财政支持，针对在非正规部门就业的农民工这一特定人群，国家的职业培训政策显得滞后，或是有政策但因缺乏有效的实施而流于形式化的执行；①有专家认为“由政府提供的免费培训主要针对城镇下岗人员，农村劳动力根本无法享受，这造成了培训机会实质上的不平等。”②再次，新兴的民办专业培训实体的迅速成长为农民工接受培训提供了一个可能的渠道，但就目前的情况来看，农民工进入民办培训机构的比例很低，一个重要的原因就是大多数的民办培训机构坚持以营利为目的，较高的培训费用成为农民工接受培训的“经济门槛”。③综上所述，营利性组织（用工企业、营利性的民办培训机构）和政府是目前农民工培训的主要提供者，但由于经济和制度分割等因素的存在，导致农民工难于从这些组织和机构获得自身需要的、能够制服得起的职业培训，即农民工培训存在着“有效供给不足”的现象。当营利性组织及政府在农民工培训提供方面“做不好、不愿做”时，①王良娟《政策的形式化执行——制度变迁中的农民工培训》北京大学社会学系硕士学位论文，1998年②谭新鹏，“谁为农民工培训买单”，《中国青年报》，2002-11-43第2卷第1期北大教育经济研究（电子季刊）（总第2期）EconomicsofEducationResearch(Beida)2004年2月作为文明社会三大组成部分的非营利组织可以有所作为，改善农民工培训的“有效供给不足”，成为培训的提供实体之一。2、“需求不旺”按照人力资本理论的假设，在充分竞争的自由时常上，较高的人力资本会带来较高的收益，而教育和培训是提升人力资本的重要途径，因此出于提高预期收益的目的，人们具有投资于教育培训的兴趣和医院。从个人的需求来看，进城农民工大多具有接受培训的愿望，虽然他们的教育背景要好于农村劳动力的平均水平，但相对于城市用工企业的需求来讲，进城民工的技能准备还显不足，特别是当个人谋求更进一步的发展时，这种对于培训的需求更为强烈。但现实中，农民工对职业培训的需求却远没有理论所设想的那样旺盛；导致农民工对职业培训“需求不旺”的因素很多，这里仅从以下两方面说明：第一，职业培训的“经济门槛”过高，面对“为什么不去接受培训”这样的提问，大多数农民工回答“掏不起钱”。无论是职前还是在职的培训，价格不菲的培训费用大多由农民工支付，对于众多进城农民工尤其是尚未就业的农民工，他们不具备这样的支付能力；第二，职业培训的“预期收益”不明朗，由于劳动力市场状况及外在的制度因素，农民工接受职业培训并不一定能带来近期收入的提高，例如农民工主要在非正规的次级劳动力市场卖“苦力”，劳动数量强度是工资的决定因素，技术并不能带来明显的增收，另外由于目前的户籍等制度的限制，农民工在城里打工也知识暂时行为，身份依然是农民，工作、居住都有相当大的不确定性，种种不明朗、不确4第2卷第1期北大教育经济研究（电子季刊）（总第2期）EconomicsofEducationResearch(Beida)2004年2月定性限制了他们投资培训的积极性①。由上所述，所谓的“需求不旺”是在众多限制因素存在下的一种“虚伪的需求不旺”，在逐步排除制度障碍、进一步完善培训市场的条件下，农民工的培训需求会越发旺盛起来。二、富平学校在农民工培训方面的作用1、富平学校简介本研究选取“北京市通州区富平职业技能培训学校”（下称“富平学校”）作为农民工培训提供机制研究的案例。“富平学校”是由著名经济学家茅于轼、汤敏等人出资于2002年初在北京创立的，创办富平学校是茅于轼、汤敏等人关注三农问题，扶持社会弱势群体的体现，他们根据在山西十年的小额信贷扶贫经验，从提升人力资本、创造就业机会的角度，开创新的扶贫形式，富平学校就是他们扶贫理念的延续和新的实践方式。从学校性质来看，它是公民个人利用非国家财政性教育经费，面向社会举办的股份制有限责任中级职业技能培训学校，目前学校只开设家政培训专业，为学员提供为期一个月的三个层面（基本知识、一般技能和心理调适）的集中培训。富平学校的特点在于：第一，培训对象主要针对贫困地区的农村剩余劳动力，扶贫帮困是学校的主要目标。第二，富平学校是非营利组织（nonprofitorganizations），富平学校既不属于政府公共部门，又不属于以营利为目的的组织，富平学校的运营收入全部用于机构自身发展及扶贫项目，股东不参与分红。第三，富平学校将培训与就业紧密结合，完全①刘开明著，《边缘人》，新华出版社，2003年5第2卷第1期北大教育经济研究（电子季刊）（总第2期）EconomicsofEducationResearch(Beida)2004年2月采用市场化的操作方式；富平学校在创立之初只负责培训，但在发展过程中，逐步探索出培训与就业结合的“一条龙”的运作方式，采用面向市场的操作方式，自主经营，风险自负，从这个意义上来说，富平应该赢利且必须赢利。第四，富平学校与政府合作，具体而言，在招生环节上，富平学校与农民工流出地政府合作招生，在就业环节上，富平学校与农民工流入地政府合作解决就业问题。富平学校发展的二个阶段第一阶段（2002.3-2002.10）第二阶段（2002.10-2003.12）主体富平学校富平学校、富平家政中心职能培训培训+就业目标扶贫扶贫+市场（商业性）机构董事会——学校招生部培训部董事会富平学校（培训）家政中心（就业）招生方式个人宣传与政府合作，集体招生生源全国各地下岗女工、农村妇女、中专毕业生以安徽贫困地区农村女性为主培训人数约150人约2000人就业方式由北京乐雅家政公司分配就业由富平家政中心分配就业（资料来源：根据多个资料编制而成）2、富平学校在农民工培训方面的作用富平学校是全国第一个非营利、以扶贫为目标的民办家政培训学校。自2002年成立以来，富平学校在农民工的培训与就业服务方面逐渐摸索出一套独特的发展模式，可以称之为“富平模式”；所谓“富平模式”是一种“民办公助”的培训—就业—权益保障一体化的农民工培训就业新模式，“民办公助”模式中，“民办”指的是富平学校是由茅于轼等人利用非国家财政性教育经费创办的面向社会股份制有6第2卷第1期北大教育经济研究（电子季刊）（总第2期）EconomicsofEducationResearch(Beida)2004年2月限责任的培训学校，在产权和管理体制上，富平学校与公办的职业培训学校有着质的不同；“公助”指的是富平学校在招生方面得到安徽省政府（具体为扶贫办公室）的帮助，在就业方面得到北京市政府（具体为民政局下属的北京市社区服务中心）的支持。“富平模式”是农民工培训供给模式的一次制度创新，它的意义在于在经济转轨以及工业化城市化并进过程中，在政府及营利性企业不能或不愿提供农民工培训的情况下，富平学校作为一个以扶贫、促进弱势人群就业为目标的非营利组织成为农民工培训的供给主体，尤其是在当前农民工培训提供机制初创和亟待完善的时期，“富平模式”的示范和创新意义显得非常突出。在富平这样一个目标高度认同的事业共同体内集聚了一批志同道合的精英：颇具公信度的创办人、精于市场化运作和具备较强社会活动能力的管理层；富平作为一个独立的非营利组织，但并不孤立发展，“富平模式”的一个主要创新就在于它实现了部门合作，尤其是富平与政府部门的合作，部门之间的合作可以动员社会各方资源，实现优势互补，最终优化配置了各种资源，以实现富平事业的既定目标。下面将从经济学、政治学和社会学的相关理论出发，探讨富平学校及其所代表的农民工培训新模式的意义。首先，经济学理论可以解释富平学校存在的必然性和必要性；富平学校是为农民工这一相对弱势人群中的更为不利群体（即农村妇女）提供低端劳动力市场上所需要的技能培训（即家政培训），从扶贫帮困的目标及较低的培训费用和较优惠的学费缴纳方式等来看，富平学校承担了政府的部分责任，所提供的针对农民工的培训服务具有7第2卷第1期北大教育经济研究（电子季刊）（总第2期）EconomicsofEducationResearch(Beida)2004年2月公共产品的性质和正的外部性；但是目前我国的公共教育培训体系尚未覆盖到农民工这一相对经济不利人群，而营利性企业出于成本—收益的考虑或自身能力的限制也没有为农民工提供职业培训，因此，“政府失灵”和“市场失灵”同时出现，造成农民工培训的“有效供给不足”；按照美国经济学家伯顿·韦斯布罗德(BurtonA.Weisbrod)的“政府失灵”理论解释，当“政府失灵”出现时，就需要非营利组织在政府之外提供公共物品，政府和非营利组织在提供公共物品上是互补关系①。新制度经济学认为当市场制度和政府制度在提供公共物品时存在交易成本都过高、都存在着失灵的场合下，非营利组织能够在节约交易成本的前提下，更有效地提供公共物品，因为非营利组织具有非营利性、志愿性和事业目标高度认同等特点②。在农民工培训的提供方面，富平学校作为一个非营利组织的优势恰好弥补了政府的不足，富平学校不像政府组织只关心大多数中位选民的需求，它能关注特定人群如农民工的需求，政府的过于科层化的组织特征常常使其提供的服务脱离市场需求，富平学校市场化的运作能够为农民工提供培训—就业一体化的服务。其次，政治学中的民营化理论可以解释富平与政府合作的“民办公助”模式是符合新公共管理潮流和公平效率原则的；民营化即“更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求”，根据民营化大①BurtonA.Weisbrod,”TowardaTheoryoftheVoluntaryNonprofitSectorinaThree-SectorEconomy,