关于近年来基层治理实践的考察与思考

关于近年来基层治理实践的考察与思考一、问题提出：基层减负悖论基层治理是国家治理的基石，而有效推进基层减负赋能，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。早在2018年，《半月谈》以《2018，基层治理十大靶点》一文就各地在落实精准扶贫战略等中央大政方针过程中出现的基层负担过重等问题做出了一系列专题报道，随后，习近平多次就解决困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负作出重要指示批示。不久，中共中央办公厅发出《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确提出将2019年作为“基层减负年”［2］；2020年，中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，再次聚焦基层减负问题。《半月谈》在其年终评论上这样总结：“基层减负虽然取得了一定成效，但从整体上看，离中央要求、基层期盼还有不小差距。”［4］从笔者及所在研究团队同仁在全国各地基层田野调研观察来看，当前各地基层干部“5＋2”“白加黑”“周六保证不休息，周日休息不保证”“上面千把刀，下面一颗头”等工作样态仍没有得到有效逆转，甚至越减越负，基层减负悖论始终难以有效消除。笔者的问题意识在于：如何正确认识当前的基层工作负担问题？在我国既有党政科层体制内部条块关系、层级关系、权责关系等保持稳定和基层社会性质变化不大的情况下，基层负担问题为什么在最近三五年而非十年前越发突出而普遍？同时，为什么这一问题会成为全国各地普遍的治理现象而非某一地局部的问题？显然，将基层负担问题归咎于连续统一的宏大体制或个别地方、个别领导干部的工作作风问题的解释显得过于简单粗糙。我们必须回到基层治理实践的一线场景，对这一问题进行中观层次的机制分析。此外，基层负担问题事关基层干部干事创业的积极性和基层治理成效，更关乎国家基层政权建设和广大群众获得感以及国家认同，因此，梳理并剖析当前基层减负悖论背后的复杂机制，显得尤为重要。二、既有研究综述与本文研究进路（一）既有研究综述为基层“减负”，首先要探究基层负担过重的根本原因。既有研究主要从监督考核机制和官僚主义工作作风两个角度进行分析。部分研究认为，监督考核机制不合理是导致当前基层负担过重的重要因素。胡晓东认为，当前，我国党政机关中的督考权嵌套于组织管理活动中，形成与决策权、奖惩权相互衔接且彼此独立的运行逻辑，其无限制、无规范、不可诉的现存状态带来了督考权的结构性失范，从而引发了基层负担过重等问题［5］。庞明礼、陈念平也指出，当前科层运作具有督查范围不断泛化、督查力度不断强化与督查过程不断虚化的潜在惯性，导致组织成本攀升、运行僵化迟缓，加剧基层负担，引发痕迹主义、形式主义现象，弱化组织效能［6］。吕德文指出，当前基层负担过重，是监督下乡背景下基层治理合规化的意外后果［7］。在这种情况下，文宏认为，基层被动形式主义具有普遍性、隐蔽性、欺骗性和抵消性等特点，会增加基层负担、诱发政策空转、挫伤干部冲劲、疏离干群关系、冲击队伍建设［8］。不可否认的是，在监督下乡大背景下，监督考核机制不合理的确是导致基层工作负担重的直接成因，但监督考核机制不是独立于既有党政科层体制和国家治理目标而存在的，其背后的复杂机制，仍有待进一步挖掘分析。部分研究指出，官僚主义工作作风是基层工作负担的根本成因。有学者指出，当前基层治理负担周期发生的现象可以从历时性的“黄宗羲定律”中寻找其生成逻辑，“黄宗羲定律”与基层减负的过程存在三个方面的通约性，即形态上“增—减—增”的周期相似、结构上变动的互质单元、路径上多维作用的官僚主义，由此揭示基层减负周期发生的生成逻辑。姚广利认为，当前基层干部负担过重，究其原因，主要有政绩观出现偏差、陷入形式主义怪圈、官僚主义作祟、基层党组织作用发挥不够等，因此要从政绩观、工作作风等主观因素寻找解决之道。胡威、唐醒通过政策文本分析，发现许多地方政府都积极响应中央号召，出台了基层减负和会议减负的政策及规定，但基层干部依然感到会议负担较重，其中减负效果不佳的重要原因是原有的制度惯性和一些依然存在的官僚性顽疾［11］。针对基层干部困于会议室的普遍情况，胡威进一步指出，各级政府和领导应充分认识过度使用会议工具的弊端，提高会议与工作的关联程度，并从体制机制入手，让基层干部集中精力干好实事［12］。从官僚主义等工作作风这一主观或文化因素解释当前基层工作负担问题，难以解释的是：在官僚主义等不良工作作风不同程度持续存在的情况下，为什么广大基层干部普遍反映的是最近三五年而不是十年前、不是个别地区而是全国各地均出现了基层负担过重且减负效果有限这一问题？综观既有研究，学界主要从监督考核机制和工作作风两大角度对当前基层减负悖论议题作出分析，揭示了基层负担过重的部分直接因素和文化因素，为后续进一步研究奠定了重要基础，但仍需要进一步回答的是：在我国既有党政科层体制保持稳定和基层社会性质变化不大的情况下，基层负担问题为什么是在最近三五年而非十年前、不是在某一地而是全国性的越发突出而普遍？背后是否存在中观层面上的治理结构转型和复杂作用机制？此外，既有研究也没有对当前基层工作负担作出清晰有效的类型划分和性质分析，容易导致分析对象上的错位。基于此，普遍而复杂的基层治理减负悖论，迫切呼唤我们引入新的研究视角和分析框架对其作出更具解释力的机制分析。（二）本文研究进路本文研究对象是当前基层治理中的工作负担，简称基层负担。笔者拟从基层工作内容本身出发，对基层工作内容作出类型划分和性质分析，在此基础上，聚焦“基层负担”，对其背后的复杂机制作出分析。1.研究视角：国家治理转型党的十八大以来，国家治理步入新时代，治理转型明显。根据笔者及所在研究团队同仁在全国各地的基层田野观察，当前基层负担的生成，和既有研究提到的监督下乡和官僚主义作风有一定关联，但本质上和国家治理转型阶段却密不可分。本文提出的国家治理转型，与学界既有的大数据时代下或抽象治理理念下的国家治理转型不同，而是回归一线治理场景，将国家治理转型放置到基层治理具体实践中来考察，从整体性经验出发，总结提炼当前基层治理实践背后国家治理转型的核心指向及其影响。从基层治理一线经验图景来看，党的十八大以来国家治理发生了重要的转型，基层治理迎来了新时代，主要指向以下四点：一是治理目标从低向高、由少转多，直接影响基层治理事务本身结构转型；二是治理资源从相对有限到密集下沉，同时为了匹配治理资源使用的有效合规，进而催生了一系列治理程序、规则、制度、技术等；三是治理考核从结果导向到过程管理和结果导向并重，直接影响基层治理形式变化；四是治理规范化程度从不规范逐步走向规范化。相较于税费改革后的后税费时期，国家治理转型背景下基层治理新时代变化显著，参见表1。2.分析框架：基于“工作内容”和“工作形式”的基层工作二重分析基于以上分析，在国家治理转型大背景下，高线治理目标势必将转化为一项又一项具体的基层治理事务，密集下沉的治理资源和过程管理与结果导向并重的治理考核并非在治理真空中独立存在，而是匹配具体治理事务而运转，进而对工作形式即基层治理规范化程度提出更高要求。基于此，我们可以从“工作内容”和“工作形式”两项基本维度，对当前基层工作内容本身作出以下四种类型划分，参见图1。类型一：工作内容少，工作形式也不多，工作内容与工作形式相匹配，治理目标有限，治理资源也不多，治理考核有限，相对应的治理形式要求也不多。新中国成立以来的税费时期是其典型代表。类型二：工作内容多，工作形式逐步完备规范，工作内容与工作形式相匹配。从一线经验观察来看，我们目前正在逐步向这一阶段转型发展。鉴于本文重点分析的对象是国家治理转型背景下的基层减负悖论，因此类型二暂不多谈。类型三：工作内容逐渐增多，工作形式由少变多、从不完备甚至不规范逐步向完备规范转型，但短时间内看存在较为明显的工作内容与工作形式失衡现象，属于国家治理转型时期容易出现的治理现象。类型四：工作内容少，工作形式却很多，工作内容与工作形式不匹配，且失衡明显，形式大于内容。这种类型，从一线治理实践经验来看，同样属于国家治理转型时期容易出现的治理现象。党的十八大以来，国家在精准扶贫、基层党建、环保、乡村振兴等领域提出了一系列治理目标，同时匹配了大量的项目资源密集下沉，治理考核上不仅关注工作结果，而且对工作过程提出了一系列要求，治理规范化程度逐步提升。随之容易出现两类现象：一是工作形式滞后于工作内容，二是工作形式大于工作内容，这是当前基层治理的典型特征。以上类型三和类型四，属于本文重点分析的对象。本文的经验材料主要来自于笔者及所在研究团队同仁近年来在各地基层的田野调研。调研期间，笔者主要采用半结构式访谈法和参与式观察法来收集经验材料，从而获取了大量一手素材和鲜活的田野灵感；具体分析上，笔者主要采用案例分析法和机制分析法对以上经验材料进行梳理和分析。通过对近年来Ｓ省Ｌ市Ｂ地基层工作内容的梳理，在工作内容类型和性质上作出进一步分析，在此基础上来揭示基层减负悖论背后的复杂机制，并讨论短时间内基层减负的复杂性和曲折性，以上是本文目标所在。三、当前基层治理工作内容的类型与性质Ｓ省Ｌ市Ｂ地，是北方某省中部人口大市，近年来当地基层工作内容和全国其他地区基本保持一致，具备个案分析意义上的典型性。笔者及所在研究团队部分同仁于2021年4月在当地开展了为期20天的田野调研，其基层治理实践的经验图景、类型与性质梳理如下：（一）一线工作主要图景如欲对当前基层治理工作内容类型和性质作出进一步分析，我们首先需要对其基本工作内容作出梳理。根据调研访谈，同时参照当地官方微信公众号对当地工作的一系列报道，笔者对其2021年4月份以来的主要工作内容进行了梳理，参见表2。需要特别说明的是，以上工作事项尚属不完全统计，只是当地2021年4月份以来部分工作内容的初步呈现，但即使如此，相比后税费时期，我们仍不难发现：一是基层工作内容确实增加不少，如乡村振兴直播培训、村集体“三资”清理、农村人居环境整治、农村房地一体确权登记、村级网格员培训、12340社情民意调查、党史学习教育等；二是基层工作政治面向突出，如党支部领办合作社、灯塔党建系统山东ｅ支部组织建设、开展“十百千”示范创建深化抓党建促乡村振兴、加强农村基层党组织建设工作队对接等；三是基层工作技术化特征明显，如灯塔党建系统山东ｅ支部组织生活信息录入、爱山东ＡＰＰ登录、电子医保凭证激活、传达12345市民热线季报和月报、反诈ＡＰＰ安装推广等；四是基层工作正规化建设导向，如基层武装部正规化建设等。（二）类型与性质基层工作千头万绪，就以上有限的内容梳理来看，我们是否有可能对其工作类型和性质作进一步划分和分析呢？目前各地基层干部普遍反映比较强烈的所谓基层负担，究竟是哪一类工作呢？从基层治理事务本身来看，当前基层工作内容可以划分为以下两种类型：1．基于工作内容密集下沉而产生的基层工作通过以上梳理，我们可以发现，当前阶段，除了原先既有的常规政务服务工作、扫黄打非、农业生产等工作外，乡村振兴直播培训、农村人居环境整治、乡村百日清洁攻坚行动、爱山东ＡＰＰ登录、国家反诈中心ＡＰＰ安装推广、垃圾分类、12345市民热线等工作，均属近年来新增的工作事项。工作内容的增加，带来了基层干部工作量的递增，单就其中任一重要工作而言，就包含了诸多工作内容。以农村人居环境整治工作为例，就涉及农村污水处理、养殖户采用地下水管理、农村三大堆、最美庭院评选活动、垃圾分类等。正如以下当地干部所言：“4月26日，Ｂ地出动机械10余台，发动100余人参与乡村清洁行动，在巩固前期整治成果的同时，聚焦短板，围绕背街小巷、村庄周边，在彻底清洁‘脏乱差丑危污’上狠下功夫，久久为功、接续推进乡村清洁行动，村容村貌焕然一新。”（访谈记录：20210428ＹＺＹ）“Ｂ地主要领导先后对李东楼村、范庄村、曾庄村、秦庄、朱王等11个村的乡村清洁开展情况进行观摩评比，实地查看各村大队部、网格村党支部书记院落创建情况，现场听取各相关社区、村庄的汇报，深入了解各社区、村庄‘六治’整治经验做法和工作成效，安排部署下一步乡村清洁行动。”（访谈记录：20210429ＬＨＢ）以农村人