治理效能视角下对疫情灾害防治中社区治理的研究

治理效能视角下对疫情灾害防治中社区治理的研究基层社会治理效能的提升是实现国家治理能力及治理体系现代化的重要步骤。以下是小编分享的内容，欢迎参考借鉴与借鉴。一、引言大疫如大考，治理见真章。习近平总书记指出，这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。而社区治理水平和治理能力就是其中一个重要的考核方面。自疫情发生以来，无论是中央还是地方基层都高度重视社区疫情防控，并强调社区是疫情联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散最有效的防线，把握住社区这道防线，就能切断疫情蔓延的关键路径。为进一步贯彻落实国家制定的战略方针，不少地区在中共中央印发的《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》的指导下，采取了以社区为疫情防治主战场的一系列防治举措，如充分调动和发挥社区内部党组织、党员干部的力量，科学统筹社区内部防疫资源，积极协调社区内外支援力量；利用网格化管理体制机制将疫情防治措施切实落实到户、到人，更好地收集涉疫信息以及掌握治理中存在的漏洞，为相关决策提供真实可靠的依据；发挥社会组织的纽带力量推动居民与党政机关之间更好地互动交流，让多元主体聚合在一起，动员人民群众团结奋斗。由此可知，社区在此次疫情防控中的地位不言而喻，但在社区治理实践中仍存在着一些问题，需要思考如何在实践中进一步提高社区治理效能。社区作为政策部署和举措落实的真实载体，在具体的防疫过程中必然扮演着关键角色。除此之外，作为一种固定组织和单位形式，社区在发挥其基本功能的基础上，也凭借其特色优势承担着重要职责。以往的研究分析中，部分专家学者将“社区治理”一分为二，或侧重于“社区”，或侧重于“治理”。侧重于社区的研究往往将社区视为主要治理场域，在结合相关理论的基础上，借鉴已有实践，探索并发现社区在此次疫情防控中职能履行的缺漏点、功能表现的关键点和优势发挥的抑制点。而侧重于治理的研究则将“治理”视为一种方式和手段，影响着社区内部具体的运作机制、组织形式、主体关系、能力发展等方面的运行，通过不断调整和优化治理机制让社区这一种自组织形式能够更好地发挥治理功能、提升治理效能。本文主要从“治理”出发，在已有相关治理理论的基础上，利用克里斯坦森提出的治理模型，以治理效能作为研究视角，以治理能力与治理合法性为研究主体，结合此次大连疫情防控的实践经验，探究社区治理中面临的困境，从而进一步提升社区治理效能。二、关于社区治理的文献综述经济快速发展以及城镇化进程加速导致社区治理矛盾日益突出。近几年，学术界对于社区治理模式、社区治理困境以及未来社区发展建设等相关主题展开探究，取得了一系列研究成果。其一是有关社区治理模式的研究。边防等认为，在借鉴国内外社区治理经验的基础上，要结合国内社区的实际情况，将政府、社区居民及社区社会组织等要素共同列入社区治理的范围，整合各自所有相关资源，共同参与社区事务治理，为社区发展贡献应有的力量。“融入-服务-孵化”服务型治理模式，融入部分主要阐述社区服务中心及其工作人员作为社区外生和新生服务主体，如何融入社区、处理好各种关系、满足不同利益主体间的需求并获得各方的认可；服务部分主要阐释服务中心如何提供服务，既要符合购买方规定的服务内容，又要根据各社区的特点和自身资源优势开设特色化服务内容；孵化部分主要阐述服务中心在服务他人时注重发掘社区居民自身的潜力并激发、带领、指导他们形成自发的、有一定能力的自组织，最终形成自我服务。地方政府与基层群众的关系一直是我国发展面临的重难点，要想实现社会的稳定发展，必须创建一种政府与居民之间互相合作、协商共治的发展模式。其二是有关社区发展和建设的研究。国家治理应以社区和社区群众居民为目标对象，满足他们的需求，实现他们利益的最大化，使其生活水平得到显著提高。社区治理经历了四个治理阶段。现代城市的核心是社区，治理作为一个多元的任务，它的主要对象也是社区。随着我国经济发展模式从粗放型向集约型转变，参与社区治理的主体也日益多元化，治理方法呈现多样化。为了智慧社区的良好发展，要对社区现有的空间进行重新划分，打破社区物理空间的认知，在行为和空间两方面达到社区化的目的。社区的治理，要从服务体系、多元化主体参与、人才等各方面着手，不断提升提供公共服务的能力，强化社区服务机制。其三是有关社区治理困境及策略的研究。卢福营认为由于现行社区治理体制机制无法充分适应重构的城郊社区治理环境，使城郊社区治理在实践中面临着定位不清晰、居民美好生活需要识别不精准、治理能力相对薄弱等问题，因此应通过合理定位社区职能和界定社区居民需求来提高社区治理能力。城市社区作为基层治理场域，始终存在着他治与自治双重向度的治理困境，从而以“微治理”为视角，通过多元主体的牵引、利益关联的密度、社会资本的运用以及参与机制的复合等内生机理要素的系统运行来回应社区治理中的双维困境。在城镇化的背景下，资本的介入导致转型社区容易陷入区隔化发展。发展陷阱则导致转型社区居民密集利益不能普惠、社区分化日益严重以及社会资本难以重塑等治理困境。现行社区治理内部的多重治理主体会产生利益博弈现象，因此社区治理应向“中心回归”，建立以业主委员会为治理主体，政府、物业公司及社会各界处于辅助地位的“一体多翼”社区治理体系。从制度视角分析了社区治理结构性困境的生成机制，其实质在于政治逻辑与社区转型并非完全具有同步性与相向性，从政府与社区双维度出发，提出只有将国家制度安排与社会内生规则有机统摄，才能提升社区治理能力。通过梳理与社区治理相关的文献，可以发现国内学者更多关注社区建设、发展以及治理过程，有学者通过基层社区的实践调研获取一手资料，以现实发现的问题为切入点进行研究并提出相关的政策建议。在社区治理方面，虽然已经形成了比较完善的理论体系，但以治理效能为视角构建更具综合性的社区治理分析框架的研究相对较少。因此，本文在克里斯坦森治理效能框架的指导下，结合我国的实践情境，以治理效能、治理能力、治理合法性三者之间的关系为重点，进一步挖掘社区治理过程中存在的问题以及提出相应的解决对策，为社区治理的相关研究提供智力支持。三、社区治理的理论逻辑（一）治理理论“治理”一词不同于“管理”。在我国，“治理”被认为是“多主体的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，并运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益，满足公众需要的活动”。社区治理正是将“治理”理念引入并运用于社区建设、发展和创新实践的产物，实现由“社区管理”到“社区治理”。治理理论又包含多中心治理理论、元治理理论等。多中心治理理论是在多中心概念的基础上发展而来的。多中心是指借助多个而非单一权力中心和组织体制治理公共事物、提供公共服务，强调参与者的互动过程和能动创立治理规则、治理形态，其中自发秩序或自主治理是其基础。在多中心治理中，治理主体是复合型，包括政府、企业、非营利组织、公民社会、国际组织等，其中“没有任何一组决策者能够控制所有决策行为”。多中心治理理论在社区治理中的运用主要体现在参与社区事务的主体是多元化的，权力分散到包括居委会、物业公司、业委会、社会组织、公民组织、居民等主体，这种多元权力结构的本质就是这些主体在参与社区事务中通过不断互动来保证社区内部的稳定、促进社区的发展。元治理理论强调在国家与社会关系中，国家角色的缺失，从而无法保证治理效能的提升。在社区治理中，元治理认为，国家不是“可有可无的”，它在提供外部治理环境、影响社区治理过程和特定的政策领域方面，甚至是“不可或缺的”。由于强调“国家的回归”，与我国目前社区治理中“党委引领、政府负责”治理结构相契合，因此，在社区治理中不可轻易忽视党建及政府的作用。（二）为了更好分析治理过程，汤姆·克里斯坦森基于组织理论建构了一个由治理效能、治理能力、治理合法性三个关键要素组成的理论模型。首先，治理能力包括政府行政机构的正式结构和程序特征，而能力行使是指这些特征如何在实践中发挥作用。其中，治理能力包括协调能力、分析能力、监管能力、履职能力。其次，治理合法性是政府和公民之间的关系，它涉及在社会建构的规范、价值观和信仰体系中，公民是否认为政府的行动是合乎需要的、适当的和正当的。治理合法性包括输入合法性、输出合法性和过程合法性。最后，治理效能是综合评价多元主体在治理活动中所发挥的作用、效率、效益、效果，以及实现目标与任务的程度。结合我国国情，主要将治理能力调整为动员能力、组织能力、协同能力、监督能力，政府、公民、社会组织、技术等都是影响治理能力的因素，而党组织是影响治理合法性的权变因素。党政军民学，党始终是统领一切的，在处理国家任何重大事件时，都由党决策部署并实施集中领导，因此在此次疫情防控的背景下，社区治理实践中合法性建设应重点体现在党建引领方面；治理效能主要体现在社区治理中能有效、快速地对疫情蔓延进行阻断、对未感染群体进行有效保护，在实现“外防输入、内防扩散”的基础上保障群众正常生活的运行与运转，在有效防控风险的基础上维护社会稳定安全。（三）基于治理效能视角的社区治理分析框架本文尝试将克里斯坦森治理理论与我国实践相结合，构建基于治理效能的社区治理分析框架。治理能力能促进治理效能的提高。首先，我国社会基层治理的特色在于充分动员和依靠基层的力量，以基层的力量和智慧将矛盾化解在社区内部，保证治理质量的同时又提高了治理效率，从而实现了治理效能的双向推进。其次，在社区治理中，为了实现治理目标，尤其在面对特殊的治理情境时，往往需要选取和调配多方力量与资源，通过不同资源的创新组合实现资源配置最优化，从而进一步提高社会基层治理效能。再次，在社会基层矛盾调解与服务提供中需要依靠跨部门之间的协商交流，包括信息交流、资源交流以及行动交流。各主体之间高效率的协同合作大大提高了社区治理结构的韧性，使得整个治理结构在处理问题时可以更加灵活、适度，保证了治理效能的提升。最后，社区内部包括多元治理主体，在保证其动态调整的同时更要保证治理主体的行为不超越限制边界，因此需要建立一套监督管理机制约束主体行为，从而维护治理结构的稳定，保证治理系统的平稳运行。治理合法性能促进治理效能的提高。首先，党建资源输入的合法性体现在社区治理过程中，各项资源的输入都应实现信息的公开化、透明化，在确保社区内各治理主体的知情权和参与权的基础上塑造群众的安全感以及信任感，从而确保整个治理过程的顺利推进，切实提高治理效能。其次，党建过程建设的合法性涉及社区组织内部治理过程主体参与的多元化，即决策部署过程吸纳多方面意见，保证过程建设中的治理行为符合公民预期和要求。除此之外，合法性的建设还体现在对过程的监督中，以严密的监督手段确保治理行为不发生偏离。过程合法性的建设能够大大提升社区内主体的配合度，并提高治理效能。最后，党建结果输出的合法性主要体现在一方面党建对社区内部治理结果输出具有决定权，另一方面党建应精准定位治理结果。党建对结果输出的准确把握不仅可以建立社区内公民对其治理行为的认同感，还可以提高其在治理过程中的获得感和满足感，减少公民与社区内部组织之间的矛盾与摩擦，进一步提升治理效能。四、研究设计与案例描述（一）研究设计本研究将基于“治理效能-治理合法性-治理能力”社区治理框架，引入单案例研究方法展开分析，即以辽宁省大连市在疫情防控中的社区治理实践为例进行研究。虽然大连市在社区基层治理方面已取得了一些成效，但在“内防扩散、外放输入”、基层常态化管理以及社区治理方面仍然存在可改善之处，值得深入剖析。（二）案例描述为贯彻落实中央及省委关于社区治理的决策部署，大连市各区域的社区坚持以“聚焦基层基础，防控策略重心下移”为基本原则，将防控资源和力量向社区下沉，完善城乡社区群防群控工作机制，强化社区防控网格化管理和社区服务精细化供给等系列要求。1.用制度化做好基础防控工作自疫情发生以来，大连市紧急成立了疫情防控指挥部以及工作领导小组，制定下发了《关于做好全市企业疫情防控期间复工生产的通知》《大连市新型冠状病毒感染的肺炎五号疫情防控指挥部令》《关于进一步加强疫情防控期间居民小区管理的通告》等文件。对社区实施网格化管理，严格落实党政主