周雪光从官吏分途到“层级分流”帝国逻辑下的中国官僚人事制度

书书书　　社会２０１６·１ＣＪＳ第３６卷从“官吏分途”到“层级分流”：帝国逻辑下的中国官僚人事制度周雪光作者：周雪光　美国斯坦福大学社会学系，上海高校社会学犈研究院（犃狌狋犺狅狉：犣犎犗犝犡狌犲犵狌犪狀犵，犇犲狆犪狉狋犿犲狀狋狅犳犛狅犮犻狅犾狅犵狔，犛狋犪狀犳狅狉犱犝狀犻狏犲狉狊犻狋狔；犛狅犮犻狅犾狅犵狔犇犻狏犻狊犻狅狀，犈犐狀狊狋犻狋狌狋犲狅犳犛犺犪狀犵犺犪犻犝狀犻狏犲狉狊犻狋狔）犈犿犪犻犾：狓犵狕犺狅狌＠狊狋犪狀犳狅狉犱．犲犱狌本文在写作过程中得到曹正汉、冯仕政、黄晓春、渠敬东、叶炜、应星、张扬、张永宏以及“城市化过程中的基层政府”讨论小组同仁的批评指正。特别感谢《社会》杂志于２０１５年３月召开的“帝国逻辑下的中国官僚人事制度”学术论坛，本文得到了刘建军、刘世定、楼劲、周黎安等学者同仁的宝贵意见和建议。文中仍有不尽如人意之处，系作者力所不逮所致。摘　要：魏晋南北朝以来的“官吏分途”是中国官僚体制的重大制度变迁，本文从这一角度出发，审视当代中国官员的空间流动状况，提出以“官吏相对谱系”为特点的“层级分流”模式。文章从周雪光的“帝国逻辑”分析框架出发，借用史学研究和社会科学理论来认识和解释人事制度安排与帝国治理逻辑之间的关系。文章认为，从“官吏分途”到“层级分流”，这一人事制度造成了官僚体制的二元结构及其迥然不同的职业生涯、激励设置和利益群体，为中国官僚体制的运作打上了鲜明烙印。本文充实和扩展了“帝国逻辑”的理论思路。关键词：官吏分途　层级分流　官吏相对谱系　国家治理　帝国逻辑犅犲狋狑犲犲狀“犗犳犳犻犮犻犪犾狊”犪狀犱“犔狅犮犪犾犛狋犪犳犳”：犜犺犲犔狅犵犻犮狅犳狋犺犲犈犿狆犻狉犲犪狀犱犘犲狉狊狅狀狀犲犾犕犪狀犪犵犲犿犲狀狋犻狀狋犺犲犆犺犻狀犲狊犲犅狌狉犲犪狌犮狉犪犮狔犣犎犗犝犡狌犲犵狌犪狀犵犃犫狊狋狉犪犮狋：犜犺犻狊犪狉狋犻犮犾犲犮狅狀狋狉犪狊狋狊犪狀犱犲狓犪犿犻狀犲狊狋狑狅犱犻狊狋犻狀犮狋犿狅犱犲狊狅犳狆犲狉狊狅狀狀犲犾犿犪狀犪犵犲犿犲狀狋狆狉犪犮狋犻犮犲狊犻狀狋犺犲犆犺犻狀犲狊犲犫狌狉犲犪狌犮狉犪犮狔：（１）狋犺犲犺犻狊狋狅狉犻犮犪犾狆犪狋狋犲狉狀狅犳狋犺犲狊犲狆犪狉犪狋犻狅狀狅犳狅犳犳犻犮犻犪犾狊犪狀犱犾狅犮犪犾狊狋犪犳犳（官吏分途）；犪狀犱（２）狋犺犲犮狅狀狋犲犿狆狅狉犪狉狔狆犪狋狋犲狉狀狅犳狊狋狉犪狋犻犳犻犲犱犿狅犫犻犾犻狋狔（层级分流）犪犿狅狀犵狅犳犳犻犮犻犪犾狊犪犮狉狅狊狊犾犲狏犲犾狊狅犳犪犱犿犻狀犻狊狋狉犪狋犻狏犲犼狌狉犻狊犱犻犮狋犻狅狀狊．犐犪狉犵狌犲狋犺犪狋狋犺犲狊犲狋狑狅狆犪狋狋犲狉狀狊，犪犾犫犲犻狋犱犻狊狋犻狀犮狋，犺犪狏犲犫犲犲狀狉狅狅狋犲犱犻狀狋犺犲狊犪犿犲犻狀狊狋犻狋狌狋犻狅狀犪犾犾狅犵犻犮狅犳犵狅狏犲狉狀犪狀犮犲犻狀犆犺犻狀犪，狑犺犻犮犺犪狉犲犱犻狊犮狌狊狊犲犱犪狀犱·１·犲狓狆犾犻犮犪狋犲犱犻狀犾犻犵犺狋狅犳狋犺犲“狋犺犲犔狅犵犻犮狅犳狋犺犲犆犺犻狀犲狊犲犈犿狆犻狉犲”（犣犺狅狌２０１４），犲狊狆犲犮犻犪犾犾狔犻狀狋犲狉犿狊狅犳狋犺犲狆狉犻狀犮犻狆犪犾犪犵犲狀狋狆狉狅犫犾犲犿狊犪狊狊狅犮犻犪狋犲犱狑犻狋犺狋犺犲狊犮犪犾犲狅犳犵狅狏犲狉狀犪狀犮犲，狋犺犲犮狅犿狆犾犲犿犲狀狋犪狉狔狉狅犾犲狅犳犳狅狉犿犪犾犪狀犱犻狀犳狅狉犿犪犾犻狀狊狋犻狋狌狋犻狅狀狊，犪狀犱狋犺犲狊犺犻犳狋犫犲狋狑犲犲狀狊狔犿犫狅犾犻犮狏狊．狊狌犫狊狋犪狀狋犻狏犲犪狌狋犺狅狉犻狋狔犻狀犮犲狀狋狉犪犾犾狅犮犪犾犵狅狏犲狉狀犿犲狀狋狉犲犾犪狋犻狅狀狊犺犻狆狊．犜犺犻狊犪狉狋犻犮犾犲犫犲犵犪狀狑犻狋犺狋犺犲狅犫狊犲狉狏犪狋犻狅狀狋犺犪狋，犻狀犆犺犻狀犲狊犲犺犻狊狋狅狉狔，狋犺犲狉犲狑犪狊犪狊犺犪狉狆狊犲狆犪狉犪狋犻狅狀狅犳狅犳犳犻犮犻犪犾狊（“犵狌犪狀”）犪狀犱犾狅犮犪犾狊狋犪犳犳（“犾犻”）犻狀狆犲狉狊狅狀狀犲犾犳犾狅狑狊犻狀狋犺犲犵狅狏犲狉狀犿犲狀狋犫狌狉犲犪狌犮狉犪犮狔．犜犺犪狋犻狊，狅犳犳犻犮犻犪犾狊狑犲狉犲犱犻狉犲犮狋犾狔犪犾犾狅犮犪狋犲犱犪犮狉狅狊狊犪犱犿犻狀犻狊狋狉犪狋犻狏犲犼狌狉犻狊犱犻犮狋犻狅狀狊狀犪狋犻狅狀狑犻犱犲犫狔狋犺犲犮犲狀狋狉犪犾犵狅狏犲狉狀犿犲狀狋，狑犺犲狉犲犪狊“犾狅犮犪犾狊狋犪犳犳”狑犪狊狉犲犮狉狌犻狋犲犱犾狅犮犪犾犾狔犪狀犱狋犺犲狔狊狋犪狔犲犱狑犻狋犺犻狀狋犺犲狊犪犿犲犪犱犿犻狀犻狊狋狉犪狋犻狏犲犼狌狉犻狊犱犻犮狋犻狅狀犳狅狉犾犻犳犲．犜犺犻狊犾狅狀犵狊狋犪狀犱犻狀犵狆狉犪犮狋犻犮犲犵犲狀犲狉犪狋犲犱犪犺狌犵犲犱犻狏犻犱犲犫犲狋狑犲犲狀狋犺犲狊犲狋狑狅犵狉狅狌狆狊，狑犻狋犺犱犻狊狋犻狀犮狋犮犪狉犲犲狉狆犪狋犺狊，犻狀犮犲狀狋犻狏犲狊，犪狀犱犫犪狊犲狊狅犳犻狀狋犲狉犲狊狋犪狉狋犻犮狌犾犪狋犻狅狀．犐狀犮狅狀狋狉犪狊狋，犪犱犻犳犳犲狉犲狀狋狆犪狋狋犲狉狀狅犳狆犲狉狊狅狀狀犲犾犿犪狀犪犵犲犿犲狀狋狆狉犪犮狋犻犮犲—狋犺犲狆犪狋狋犲狉狀狅犳狊狋狉犪狋犻犳犻犲犱犿狅犫犻犾犻狋狔—犺犪狊犲犿犲狉犵犲犱犻狀狋犺犲犆犺犻狀犲狊犲犫狌狉犲犪狌犮狉犪犮狔犻狀狋犺犲犘犲狅狆犾犲’狊犚犲狆狌犫犾犻犮．犃犾犾犮犪犱狉犲狊犪狉犲狋狉犲犪狋犲犱犪狊犪犵犲狀狋狊狅犳狋犺犲狊狋犪狋犲．犅狌狋，犿狅狊狋狅犳犳犻犮犻犪犾狊狋犲狀犱狋狅狊狋犪狔狑犻狋犺犻狀狋犺犲犻狉犪犱犿犻狀犻狊狋狉犪狋犻狏犲犼狌狉犻狊犱犻犮狋犻狅狀狊犳狅狉狋犺犲犻狉犲狀狋犻狉犲犮犪狉犲犲狉狊犪狀犱狅狀犾狔犪狊犿犪犾犾犵狉狅狌狆狅犳狋狅狆狅犳犳犻犮犻犪犾狊犳狉狅犿狊犲犾犲犮狋犲犱狅犳犳犻犮犲狊犪狀犱犫狌狉犲犪狌狊犪狉犲犪犫犾犲狋狅犿狅狏犲狋狅狋犺犲犻犿犿犲犱犻犪狋犲犺犻犵犺犲狉犾犲狏犲犾犪犱犿犻狀犻狊狋狉犪狋犻狏犲犼狌狉犻狊犱犻犮狋犻狅狀犪狀犱，犺犲狀犮犲，犲狀犼狅狔犪犫狉狅犪犱犲狉狊犮狅狆犲狅犳犿狅犫犻犾犻狋狔犻狀狋犺犲犺犻犵犺犲狉犾犲狏犲犾犼狌狉犻狊犱犻犮狋犻狅狀．犗狀犲犻犿狆犾犻犮犪狋犻狅狀狅犳狋犺犻狊狆犪狋狋犲狉狀犻狊狋犺犪狋犱犲狀狊犲狊狅犮犻犪犾狀犲狋狑狅狉犽狊犲犿犲狉犵犲犺狅狉犻狕狅狀狋犪犾犾狔狑犻狋犺犻狀犪犱犿犻狀犻狊狋狉犪狋犻狏犲犼狌狉犻狊犱犻犮狋犻狅狀狊犪狀犱狏犲狉狋犻犮犪犾犾狔犪犮狉狅狊狊犻犿犿犲犱犻犪狋犲犪犱犿犻狀犻狊狋狉犪狋犻狏犲犾犲狏犲犾狊．犃狀狅狋犺犲狉犻犿狆犾犻犮犪狋犻狅狀犻狊狋犺犪狋狅犳犳犻犮犻犪犾狊犪狋犲犪犮犺犾犲狏犲犾狅犳狋犺犲犫狌狉犲犪狌犮狉犪犮狔犪犮狇狌犻狉犲狋犺犲犱狅狌犫犾犲犻犱犲狀狋犻狋狔犪狊“狅犳犳犻犮犻犪犾狊”狊犲狉狏犻狀犵犪狊狋犺犲犪犵犲狀狋狊狅犳狋犺犲狊狋犪狋犲犪狀犱，犪狋狋犺犲狊犪犿犲狋犻犿犲，犪狊狋犺犲“犾狅犮犪犾狊狋犪犳犳”狑犺狅犳狅狉犿犪犾犾犻犪狀犮犲狑犻狋犺犾狅犮犪犾犻狀狋犲狉犲狊狋狊．犜犺犲狊犲犪狉犵狌犿犲狀狋狊犪狉犲犻犾犾狌狊狋狉犪狋犲犱狌狊犻狀犵狋犺犲犲犿狆犻狉犻犮犪犾犱犪狋犪犳狅狉狆犲狉狊狅狀狀犲犾犿狅犫犻犾犻狋狔犻狀狋犺犲犆犺犻狀犲狊犲犫狌狉犲犪狌犮狉犪犮狔犻狀狋狑狅狆狉犲犳犲犮狋狌狉犲狊犻狀犑犻犪狀犵狊狌犘狉狅狏犻狀犮犲，犳狉狅犿１９９０狋狅２００８．犜犺犻狊犪狉狋犻犮犾犲犮狅狀犮犾狌犱犲狊狑犻狋犺犪犱犻狊犮狌狊狊犻狅狀狅狀狋犺犲犻犿狆犾犻犮犪狋犻狅狀狊狅犳狆犲狉狊狅狀狀犲犾犿犪狀犪犵犲犿犲狀狋狆狉犪犮狋犻犮犲狊犳狅狉犆犺犻狀犪’狊犵狅狏犲狉狀犪狀犮犲．犜犺犲狊犲狆狉犪犮狋犻犮犲狊犪狀犱狋犺犲狉犲狊狌犾狋犻狀犵犿狅犫犻犾犻狋狔狆犪狋狋犲狉狀狊犺犪狏犲狆狉狅狏犻犱犲犱狊狋犪犫犾犲犻狀狊狋犻狋狌狋犻狅狀犪犾犫犪狊犲狊犳狅狉犮犲狀狋狉犪犾犾狅犮犪犾犵狅狏犲狉狀犿犲狀狋狉犲犾犪狋犻狅狀狊犺犻狆狊，犪狀犱狋犺犲狔犺犪狏犲狊犲狋犾犻犿犻狋狊狋狅狋犺犲犱狅狑狀狑犪狉犱狉犲犪犮犺狅犳狋犺犲狊狋犪狋犲犪狀犱狋犺犲狌狆狑犪狉犱狉犲犪犮犺狅犳犾狅犮犪犾犻狀狋犲狉犲狊狋狊，犪狀犱犺犲犾狆犲犱狊犺犪狆犲犱犻狊狋犻狀犮狋犻狏犲犻狀狊狋犻狋狌狋犻狅狀犪犾狆狉犪犮狋犻犮犲犻狀犵狅狏犲狉狀犻狀犵犆犺犻狀犪．犓犲狔狑狅狉犱狊：狋犺犲狊犲狆犪狉犪狋犻狅狀狅犳狅犳犳犻犮犻犪犾狊犪狀犱犾狅犮犪犾狊狋犪犳犳，狊狋狉犪狋犻犳犻犲犱犿狅犫犻犾犻狋狔，狋犺犲犱狅狌犫犾犲犻犱犲狀狋犻狋狔狅犳狅犳犳犻犮犻犪犾狊犪狀犱犾狅犮犪犾狊狋犪犳犳，狊狋犪狋犲犵狅狏犲狉狀犪狀犮犲，狋犺犲犔狅犵犻犮狅犳狋犺犲犆犺犻狀犲狊犲犈犿狆犻狉犲·２·社会·２０１６·１一、问题的提出以今天的组织学眼光审视中国官僚体制的历史演变，始于魏晋南北朝的“官吏分途”当是中华帝国官僚体制在人事制度上的重大变迁：一方面，各地郡县长官职位从由当地精英充任转为由中央政府直接任命调遣；另一方面，流品内外官吏职分两途，官与吏在职业生涯、等级位置、激励设置等组织制度方面渐行渐远，最终为巨大的沟壑所隔离。“官吏分途”以及与之相伴的制度安排和组织行为为中国官僚制打上了特有的烙印，与韦伯式官僚组织形成鲜明对比。本文以周雪光（２０１４）提出的“帝国逻辑”为分析思路，探究帝国逻辑与官僚人事制度设置之间的关系，从帝国的逻辑来认识官吏分途的渊源和意义，解读其背后隐含的帝国逻辑。本文的中心命题是：“官吏分途”是帝国治理应对规模之累以及由此产生的委托—代理困难的一个制度安排。这一人事制度塑造了中央与地方、官与吏，进而国家与社会间关联的结构性特征，并随之渗透于帝国逻辑的运作过程中，体现在正式制度与非正式制度的并存共生、象征性权力与实质性权力（名与实）之间转化的各个环节上。在这个意义上，官吏分途制度是帝国逻辑的有机组成部分和具体体现。笔者关注“官吏分途”这一现象并不仅仅是出于史学好奇心，更是因为这一历史过程在当代仍然有着重要的现实意义。作为历史遗产的官吏分途制度以不同的形式、在不同程度上存在于当代中国的官僚制度之中。这一历史视角对我们解读当代国家治理和中国官僚体制极有启发意义。对“官吏分途”进行历史追溯有助于我们从新的角度认识当代国家治理的两个重要议题：第一，中央与地方关系。在国家治理的历史长河中，中央与地方的关系始终存在一个令人困惑的矛盾现象：一方面中央集权体制稳固不变，威严至尊；另一方面，地方权力各自为政，禁而不止。历史上两者并存共生，表现为不同时点上此起彼伏的周期性现象；即使在同一时点上，中央集权高压的情形也并不意味着地方权力全然销声匿迹，后者仍然以隐蔽的形式继续发挥着作用。本文认为，“官吏分途”的制度安排不仅为维系帝国大一统体制提供了组织基础，而且能够灵活调整中央与地方的关系，但它同时也是两者矛盾紧张的渊源之一。第二，基层政府在国家治理结构中的位置。在传统中国的官僚体·３·从“官吏分途”到“层级分流”：帝国逻辑下的中国官僚人事制度制中，基层政府通常指面对民众的府县守令官员，他们一方面代皇帝抚民亲政，另一方面为皇朝征收钱粮，维系治安，守土一方。在当代中国，基层政府下沉至乡镇街道，直接面对城市居民的各类政府部门也属此列。学者们近年的政府研究工作描述了有关基层政府行为的丰富画面以及中央政府自上而下整顿基层的不懈努力。这些不同地点、不同领域和不同场景的研究呈现了基层政府行为与中央政策之间的差异、距离和紧张以及不绝于耳的“加强基层政权建设”的呼声。这些观察指出了一系列问题：如果说基层政府是连接国家与社会、政府与民众的枢纽，“官吏分途”的制度安排在这里扮演了什么角色？中国国家治理的基本矛盾与官僚人事制度安排之间是什么关系？本文拟从历史和理论两个维度考察官吏分途制度。首先，本文将从历史维度回顾“官吏分途”的历史演变以及由此产生的制度特征，然后转向分析１９４９年之后呈现的地域基础上的“层级分流”模式和相应的官吏相对谱系，讨论这一模式与历史上官吏分途制度的异同之处。进而，文章以“帝国逻辑”（周雪光，２０１４）作为分析框架，从理论上分析解释这一制度安排及其与国家治理的关系。文章最后讨论这一制度安排在当代社会的意义及其面临的挑战。二、官吏分途：帝国官僚人事制度的历史回顾据史学考证，早在西周，中国的上古时期，即已存在明晰可辨的官僚制度（李峰，２０１０）。秦统一天下，建立了以郡县制为基础的帝国官僚体制，至西汉，文书行政的官僚体制已臻成熟（富谷至，２０１３）。随后，中华帝国的官僚体制经历了漫长的演变过程，