城市成长管理政策与房地产市场波动

城市成长管理政策与房地产市场波动张波2011-07-15摘要：房地产市场正在面临的问题并非仅源于金融体制，城市成长管理政策的执行也可能是引发问题的原因之一。在房地产市场的上升期和下降期，成长管理政策都可能通过一定的传导、放大机制进一步加剧房地产市场的震荡。本文研究分析了市场上升期和下降期成长管理政策对房地产市场波动的影响机制，并以美国近期房地产市场数据进行了校验。发现执行成长管理政策的地区房地产市场的泡沫更大，波动性更强，房地产市场受到危机影响的程度也越大。关键词：城市成长管理，城市发展，房地产市场，累积效应自2007年次贷危机爆发以来，房地产市场的变化始终是政府、研究者、媒体、民众等关注的重要领域。由于金融危机波及范围广、冲击大，相当一部分研究者将目光聚焦于金融体系（包括金融衍生品、金融监管、金融政策等）给房地产市场乃至国民经济领域造成的影响。但是，房地产市场的问题并非仅仅源于金融体系，在美国很多地区实行多年的城市成长管理政策也可能是引发问题的原因之一。成长管理直接作用于城市土地市场，影响空间选择的自主性以及土地供给量，因此其累积效应极有可能诱导金融市场的异动，包括刺激金融产品创新和增加危机隐患等，并在金融市场的；中击下释放出巨大的经济效能。本文试图在前人研究的基础上，就成长管理政策给房地产市场造成的影响进行分阶段的分析，着重梳理其内在作用机制并以美国的相关数据作为校验。最后提出对我国城市空间成长的相关建议。一、城市成长管理的缘起与既有工具体系（一）成长管理政策的缘起为了有效限制城市边界向城市周边的低密度、松散化拓展，美国以科罗拉多州、加利福尼亚州、佛蒙特州为代表的州从20世纪60年代开始实行“成长管理”（growthmanagement）政策并形成了具体的实施工具体系。就本质而言，成长管理是以地方政府为主导的。对城市空间增长（尤其是城市蔓延）进行的管理，以应对无计划开发导致的环境问题、交通问题以及中心城区衰败、土地占有过多等问题。美国城市成长管理的实践主要关注三个主题：一是城市化地区（对应于我国的建成区，但实体空间更大）已有基础设施的复兴和再开发；二是城市边缘自然环境的保护；三是充分维护社会公平，改善城市生活质量。20世纪70-80年代，受到经济形势和区域发展意识的影响，美国的城市成长管理政策初衷发生了演化，即由20世纪60-70年代以成长停止或成长抑制为主要内容的管控渐变成为以促进城市健康成长为基本方针。地方政府更加关注中心城区的复兴以及城市边缘区的开发控制，试图在保护环境的基础上最大化土地利用的收益，从而也能获取更高的地方财政收益。到目前为止，已经有大约21个州以不同的侧重点实行了成长管理的相关政策。加拿大、荷兰、韩国等国的一些城市也制定了相关举措管理城市成长。近年来，中国大城市开始关注城市的无序扩张问题，并试图利用限制土地开发等手段规制城市的空间成长。（二）成长管理的工具美国各个层面的成长管理目标都是通过一系列的法律和政策措施来实现的，这些措施被称为成长管理的“工具”。公共设施配套、总量控制、分区分期发展和设立成长管制区等四类措施是成长管理施行的主要方面。埃本（FonderEben，1999）将具体的工具归为两大类，也有研究者将这些工具进行了更加详细的划分。另外，精明增长（smartgrowth）作为一种综合性发展模式，虽在其发展的过程中形成了较为独立的的理论和行动计划体系，但仍可被认为是成长管理的“工具”。精明增长强调以公共交通而非小汽车作为城市的主要交通组织模式，强调土地混合利用以及加强紧凑建设从而提高土地使用率等，与城市成长管理具有很高的重叠性。成长管理理论及其工具体系不仅关注既有城市化地区的再开发，更注重引导边缘地区的建设；与此相比，精明增长则力图使内城的衰败地区重新焕发活力，同时在现有城市而非郊区集中发展。总体而言，精明增长的外延可以包含在成长管理的外延之中，二者具有一定的内在一致性，因此成长管理的绩效在一定程度上也可以用精明增长的绩效来表征。二、成长管理政策绩效的研究进展成长管理在美国实行多年，其政策绩效引起了研究者们的广泛关注。20世纪80-90年代，起源于密集城市和新城市化理念的成长政策工具发展起来，并更为广范地被应用，这些新的方法通过发展集中、有综合效用的区域促使空地得以保留。但研究者在成长管理控制城市蔓延的效果这一问题的观点不尽一致。如纳尔逊（NelsonA·C·，1999）对实施成长管理的佛罗里达州、俄勒冈州和没有实施成长管理的乔治亚州进行了比较分析，结果表明成长管理对控制城市蔓延、保护农业用地、提供便捷的交通、减少能源消耗、减少税赋等方面的作用和效果是明显有效的。道金斯（DawkinsC·J·）和纳尔逊（NelsonA·C·，2003）通过分析293个都市区的截面数据评价了成长管理对中心城复兴的作用，表明成长管理计划对中心城的居住区建设有明显的影响。宋彦（SongYan，2002）认为广泛宣传的增长管理工具和市场力量导致形成了更多高密度的、具有内在联系的邻里。然而，另有一些研究也指出了成长管理政策存在的问题。如凯利（Kel，E·D·，1993）认为土地征用确实是保护开放空间的一项重要的措施，但同时也需要付出很高的成本。豪（HoweD·，1994）通过对俄勒冈土地利用规划及施行的分析，认为成长管理控制发展和保护土地资源的最实际影响对于以后的几代人来说并不显著。这一观点表明，成长管理政策实施的正面效应很可能需要相当长的周期才能显现，并以牺牲当代人的部分利益作为代价。罗尔夫（PendallRolf，等，2002）持有较为中立的态度，认为控制城市发展政策的影响从很大程度上取决于其具体应用。宋彦（2002）在肯定成长管理绩效的同时也指出，成长管理工具在区域层面上并未有效作用于城市形态，这表现在较低的区域联系、较差的商业利用可进入性，以及土地混合利用的缺失。罗宾逊·林、乔舒亚等（RobinsonLin，JoshuaP·，等，2004）通过分析西雅图（位于华盛顿州）边缘区的土地利用变化情况来研究成长管理的实行效果，结果表明：当前的成长管理意图主要是提高城市成长边界（urbangrowthboundary，UGB）内的住房密度，同时限制UGB外的开发密度，尽管达到了预期的目标，但UGB外乡村地区的低密度开发却更加严重，加剧了自然栖息地的减少，使其更加破碎化和孤立。上述学者的研究较多聚焦于城市形态及城市社会、环境领域，对成长管理收益和成本的比对分析相对欠缺。截至目前，由于涉及的领域多而复杂，成长管理政策的执行仍缺乏强有力的财务与经济分析支撑。在这一背景下，部分学者开始针对城市经济发展的“晴雨表”－－土地利用和房地产市场进行相关的研究。这一领域较早的研究包括M·斯蒂芬（MalpezziStephen，1996）初步估计了土地发展规制（regulation）的成本和收益，作者以住房私有化率、拥堵水平、种族隔离、邻里品质等因素作为标准，发现土地规制使得租金和住宅价格在跨越了一定的门槛值之后被推高；同时私有化率更低，因为规制导致资产价值相对租金而言快速升高；另外，拥堵水平在规制严格的城市有一定的降低。格林、理查德·K、M·斯蒂芬和梅奥·斯蒂芬·K·（Green，RichardK·，MalpezziStephen和MayoStephenK·，2000）的研究则认为住房供给弹性在有强烈规制的大都市统计区是更低的，从而有可能蕴含更大的不确定性。近期，学者们普遍认为，对美国甚至全球金融市场和宏观经济造成重大冲击的次贷危机正是源于房地产价格泡沫的演化及破裂，从而导致资产价值迅速膨胀继而快速缩水。因此，一些研究者的目光已经再次聚焦到土地利用规制（包括精明增长）与房地产市场（尤其是住宅市场）波动之间的关系。例如，考克斯（CoxWendell，2008）的研究报告认为，精明增长加剧了近期的国际金融危机。因为精明增长制造了土地的稀缺性，人为地提高了住房价格，并且加剧了抵押贷款的风险。报告同时指出，当前国际组织都忽略了精明增长名下的过多土地利用规制所造成的恶化趋势影响。另外，奎格利·约翰·M·，等（QulgleyJonhM·，等，2005）通过对美国加州各城市房价在1990和2000年的比较分析，发现在受到更严格规制的城市中，新建住宅的数量更少，规制手段的强烈程度与房价指数呈正相关。综上所述，成长管理政策的绩效很难用统一的标准进行衡量，理论分析和实证分析都表明成长管理政策优劣并存。不可忽视的是，成长管理的确较强地规制了城市土地的利用，因此对房地产市场必然会产生影响。但也不可否认影响房地产市场波动的因素相当复杂，成长管理政策究竟在怎样的程度上施加了影响是很难完全使用量化手段进行研究的。因此，下文对土地规制政策与房地产市场波动的关系，将首先从作用机制上加以分析和梳理，然后以美国近期相关数据为例进行佐证。与以往研究不同的是，本文的分析将房地产市场的发展期分为上升期与下降期两个连续的阶段，原因在于不同阶段影响机制的特征不尽相同。从上升期到下降期，实际上有一个累积的过程，从量变逐步过渡到质变。三、成长管理影响城市房地产市场波动的机制分析理论和实践都已表明，成长管理政策确实对房地产市场施加了影响。这种影响的传导机制涉及到了地方政府，房屋开发者。融资机构、购买者等多个主体之间错综复杂的相互影响。同时，这一机制也是政府力量与市场力量。社会力量相互制衡、竞争的表现。（一）房地产市场上升期房地产市场上升期是指房屋价格（housingprice）总体上呈现上涨趋势的时期。在这一时期，购买者认为房价将持续上升的预期会进一步加剧这种趋势。此背景下，地方政府通过划定成长边界、开发影响费和基础设施配套等措施会人为地将分散的开发转变为在相对集中的空间进行开发。成长管理实质上使得地方政府对房屋建设区位选择的灵活度产生了更高的控制性和更强的干预能量。在成长管理政策的限制下，区位的可选择性相对减少，城市外围的建设项目可能转移到城市内部或边缘，从而增加了房屋建设的土地成本。大量投机资本集中在特定区域而非分散在不同区域，增大了城市内部尤其是中心城区和城市成长边界内缘房价上升的压力。地方政府规制土地利用的激励来自于对其自身收益和成本的权衡。处在房价上升期时，地方政府可以预见到土地收入对财政收入的积极效应。因此，在财政税收机制和获取更多税收的促动下，地方政府有着适度减低土地供给、提高土地价格的动力。从市场角度来看，由于土地的供给弹性小，对土地供给加以规制必然可能产生更高、更快的土地增值，在供给紧缩的政策影响下也意味着向市场显示了供给紧缺的预期，土地投机空间空前增加，投资投机性需求提升。在这个过程中，逐利而行的金融市场也更加容易出台各种有利于自身的房地产金融政策（例如更低的首付，甚至是零首付，乃至于只支付局部利息的零首付），金融衍生品市场强大的乘数效应，金融机构在繁荣期更低的监管门槛和本地住民更低的需求实现门槛也更加容易催生房地产价格的提升。这在美国的房地产金融市场体现得尤为充分，大量的、门槛很低的次级住房抵押贷款及与之有密切联系的各种证券化产品造成市场需求前置，其中一个显著的表现是自有化率短期内快速上升。住宅等房地产产品非真实需求的提升在推高房价的同时也为整个运行体系酝酿了风险隐患。从当地住民的财富衡量来看，在房地产价格上升时期，偏紧的土地供给会进一步抬升房地产价格，从而强化居民的财富效应。相当一部分民众利用形式多样的金融工具购买住房，并把房屋增值带来的收益作为家庭收入的重要来源，却忽略了未来房价下降时会造成资产迅速缩水、债务压力增大等后果。综上所述，在房价上升期，地方政府受到自身土地收益、利益集团压力、民众改善住房需求的驱动，倾向于通过减少土地供给。实行集中化发展等措施提升土地的价值。对政府决策具有较强影响力的中高收入群体希望通过土地的升值稳定房产价值，并从房价的上升中获益。城市中的中低收入人群由于收入预期的提高和更低的首付门槛的双重作用，提高了获取自有住房的可能，也会拥护政府的相关政策。因此，规制者、开发商。投资者、消费者等形成的一致预期将作用于土地市场，进而推