民主对社会福利的影响可供香港参考的比较性经验

民主對社會福利的影響：可供香港參考的比較性經驗黃偉豪中文大學政治及行政學系助理教授很多反對香港加快民主改革步伐的聲音，均是來自香港商界的人士。他們往往憂慮香港一旦全面實行民主的政制，便會在民粹主義（populism）下，由民選產生的政客，為了盡量討好選民，會不惜一切地加大社會福利開支，把香港變成一個超級的福利國家（welfarestate），最後拖垮整個香港的經濟。不過，以上的想法，只是基於沒有事實根據的，對於民主政制的偏見。若果我們從一個理性和現實的角度出發，環顧國際間的民主國家的經驗，便會察覺到香港商界反對民主的福利主義理據，根本站不住腳。更有趣和重要的是，有學者在研究亞洲國家的福利主義發展時，發現不民主或緩慢的民主化進程，是導致很多亞洲國家的福利開支上升的元兇。很多的當權者，一方面為了保留自己在政治權力的壟斷，而拒絕開放政制，不實行民主化，但另一方面，又要在一個不受歡迎的封閉政治制度下，討得民眾的歡心，以取得認受性（legitimacy），來維持有效的管治。面對這困局下，很多獨裁的當權者，便選擇大幅增加社會福利開支，力圖以福利主義，收買人民對政治的訴求，化解自己在管治認受性上的挑戰。回顧香港的發展經濟，亦印證了以上的研究發現。香港以往社會福利開支急劇上升的年代，是和政府所面對的認受性危機息息相關。因此，若商界真的很擔心香港最終會成為，我們的經濟不能承擔的福利國家，他們便應快快改變他們對民主化的立場，支持香港盡快實行民主。事實往往勝於雄辯，只要我們願意看看一些客觀的數據，便會了解到民主和福者經常使用公共開支佔國民生產總值百分比的這個數字，來量度所謂福利國家的規模，表一便列出了香港和其他主要的民主國家，包括美國、英國和加拿大，在過去十年的公共開支佔國民生產總值的數字和變化。在表一中，有兩個關於民主和福利主義的重要觀察。首先，同是民主國家，各國可以在國家規範上，有相當之大的差距。例如，以美國來說，在二零零一年，公共開支佔國民生產總值是29%，但在同一年，新西蘭的數字是40.2%，比美國高出11%，而瑞典的數字更是高達53.1%，比起美國來說，足足高出了14%有多。所以，民主和一個國家的福利主義發展並沒有一個必然的關係。與此同時，若我們用一個橫向的歷史發展的角度，來分析表一的數字，亦可以看見在民主的制度下，政府仍然有相當之大的彈性，來決定自己的國家規模。因此，香港商界的憂慮，認為民主必然會引致政府走向不斷增加社會福利開支的不歸路，並沒有足夠事實的證明。過去十年，面對全球化等的世界性的經濟挑戰，不少的民主國家，均非常有效地透過調整他們的國家規模，以作出適當的回應。以美國和加拿大為例，美國成功地把公共開支佔國民生產總值的數字，由九零年的33.6%，減至零一年的29%，而加拿大就從九一年46%的數字，降至零一年的37.4%。更重要和值得注意的是，這一個民主國家成功縮減國家規模的現象，並非單一地出現於一般的民主國家，更同樣地出現於很多一直被視為傳統的福利主義的民主國家中，例如北歐的挪威和瑞典。挪威在九零年裏，公共開支佔國民生產總值的比例接近一半，但到了零一年，這個數字已經回落至38.8%的水平。從以上的兩個重要的觀察，我們可以得知民主並不是導致福利國家產生的主要成因，而民主與社會福利開支亦不存在必然的正面關係，相反地，在過去十年，我們已清楚看見民主國家甚至有能力去有效地，縮減自己的開支和國家規模。而民主的好處正正就是給與我們在制度內的彈性，去決定一個既符合市民意願，又切合經濟現實的公共開支模式。若香港的商界在面對以上鐵一般的事實，仍然堅持在香港實行民主，會導致社會福利開支大增至香港不能承受的水平，其實他們真正不相信的，還是香港的市民有足夠的智慧，去為自己及香港，作出理性的選擇。最後值得一提的是，如前所述，研究亞洲國家福利主義發展的學者發現，不民主或緩慢的民主化，才是導致亞洲國家社會福利開支大增的成因。因為當權者不願意透過開放政治體制，實行民主化，以滿足人民強大的政治參與的訴求時，要維持自己政府的認受性，當權者便唯有透過擴大福利開支，來收買人民對自己政府的支持。以南韓的民主化經驗為例，在軍事政權在位的時候，便建立了不少的福利制度，以求保持自己政權的認受性。回顧香港的政治發展歷程和社會福利開支趨勢，香港社會福利開支急升的時期，正正是港英的殖民地政府的管治認受性受到威脅，被視為「跛腳鴨」政府的時期。由九一年至九七年，當時的殖民地政府用在教育、房屋、醫療、福利等的開支，便由整個財政開支的45.7%，急升至51.7%。再看看香港的現狀，目前的特區政府同樣因認受性低，而面對一個嚴重的管治危機，在此情況，面對財政危機，及調整公共開支同樣顯得束手無策。事到如今，反對香港民主化的商界人士，實應放下民主等同免費午餐的成見，認真地把民主化視為解決香港當前困局的可行選擇。表一、公共開支佔國民生產總值的百分比：香港及其他主要國家國家／地區199019952001香港16.3%17.8%21.6%美國33.6%32.9%29%英國41.9%44.4%38.8%加拿大46%45.3%37.4%日本31.3%35.6%38.3%新西蘭48.8%38.8%40.2%挪威49.7%47.6%38.8%瑞典55.8%62.1%53.1%*數據來源：美國國家統計局及香港年報