福利国家和老年保障制度设计生命历程的观点

UniversityofBielefeld,Germany∙InstituteforWorldSocietyStudiesShih-JiunnShiTheLife-CourseResearchintotheImpactofSocialPolicySocialWorld–WorkingPaperNo.52002Publishedas:Shi,Shi-Jiunn,2002:TheLife-CourseResearchintotheImpactofSocialPolicy.SocialPolicyandSocialWork/社會政策與社會工作學刊6(1):101-157(publishedinTaiwan).ResearchProgrammeSocialWorld–WorldSociety,GlobalSocialPolicyandNewWelfareStatesTheLife-CourseResearchintotheImpactofSocialPolicyShih-JiunnShi*AbstractThisarticlereviewsthereflectionoftheGuidanceTheoryupontheimpactofsocialpolicyonthesocietyandexaminesitsimplicationsforthesocialpolicyresearchinTaiwan.TheGuidanceTheorystressesthatthestatehastobeawareofthelimitandambivalenceofitssocialpolicy.Thekeyissueistheabilityofthestatetoperceivesocialchangeandrealizepossibleoutcomesofitssocialpolicy.Thelife-courseresearch,whichiswidelyappliedinrecentdecades,canbeutilizedinsuchanalyses.Thisapproachemphasizesthemoldingeffectofthewelfarestateontheindividuallifecourses:ontheonehand,thestatemarksforitssocietymembersagelinesofcriticalphasesintheirlifecourses,settingupatimetablefortheentryandexitofthelabormarket;ontheotherhand,aforeseeabletimehorizonemergesintheconsciousnessofindividualsundersuchinstitutionalregulations,whichinturnjustifiestheraisond’êtreofsuchinstitutionaldesign.Theinstitutionalizationofthelifecourseisnotonlythepremiseofwelfareprogramsbutalsotheirnecessaryoutcome.Yetthechangeoflifecoursepatternshasequalinfluencesonthesocialpolicy,posingnewproblemstotheoriginalwelfarearrangements.Itisthusessentialforresearcherstoassesstheimpactofsocialpolicyontheindividuallifecoursesasareferenceforfuturepolicy-making.Keywords:WelfareState,StateGuidance,PolicyEffect,LifeCourse.*PhDcandidate,FacultyofSociology,UniversityofBielefeld,Germany.Received:15,February,2002Accepted:26,April,20022生命歷程研究對社會政策效果的探討*施世駿**中文摘要本文從近來德國的調控理論對福利國家政策效果的反省，指出隨著社會關係的日益複雜，國家必須體認到其功能的侷限，以及社會政策效果的不確定性。因此，關鍵在於國家對於社會變遷的觀察能力必須相對應地提升，並且掌握社會政策可能引起的社會性效果。這方面的分析可以應用社會學研究中的生命歷程典範。生命歷程研究強調福利國家對於個人生命歷程的形塑效果：一方面國家以行政力量為社會成員劃出了生命歷程中重要階段的年齡界線，從而規劃了這些成員進出特定社會領域的時間表；另一方面，在這種制度規劃下，一個可預見的時間界域浮現於個人意識中，更強化了制度設計的正當性。生命歷程的制度化不但是福利制度的實施前提，更成為實施該制度的必然結果。但是，生命歷程型態的變遷對社會政策同樣也有深遠的影響，從而使原本的福利國家制度安排發生問題。因此，社會政策的實行有必要同時評估其對個人生命歷程的影響，藉此瞭解政策的實際和可能效果，作為後續政策制定的參考。關鍵字：福利國家、國家調控、政策效果、生命歷程壹、前言歐美社會政策學界對福利國家理論和實證方面的研究已經相當完善，不管是題材、研究方法等都已經發展得十分細膩，對於正在致力建立福利國家制度的台灣來說，這是一個很值得參考借鏡的對象。目前在台灣的社會政策學界和實務界，也可以觀察到相當積極的制度介紹和比較，所以對於歐美社會政策學界的最新動態有相當敏銳的掌握。但是對於台灣而言，政策學習最大的難處不在於建立類似的制度，而是在於如何精確掌握到制度背後的政策意涵以及歷史社會脈絡，以充份瞭解該制度在原產*作者曾在國立中正大學社會福利學系和該系師生討論本文的部份，謝謝參與者的熱心討論，尤其是呂建德、魏書娥、林志鴻和葉秀珍等教授的意見，讓作者有機會仔細思考全文的論證架構。也謝謝兩位匿名評審的評語指正，作者從中獲益良多。**作者為德國Bielefeld大學社會學院博士候選人。收稿日期：2002年2月15日通過日期：2002年4月26日3國成功或失敗的原因來作為借鑒。所以，移植國外的制度設計卻發生水土不服的現象所在多有。另一個難處則在於如何評估福利制度建立後引起什麼效果，對於個人的生命歷程有什麼影響，以及這種影響對社會結構有什麼後續效應。制定後續政策的前提在於確實掌握社會政策對於「社會」的影響層面，以及這些變化對原有政策架構的意涵，這樣的反省能力和瞭解國外制度背後的政策脈絡密不可分。事實上，這點在西方社會政策學界也已經有較充份的討論，對福利國家制度的反省不但達到對「前因」的掌握，同時也已經到了對「後果」評估的階段。這個反省最重要的意涵在於將福利國家制度視為整體社會結構的一環，和其他的結構因素的脈動緊密關聯。在這種理解下，社會政策其實是「全社會」政策，主要藉由干預或介入社會性的關係來達到解決特定社會問題的目標。1在影響社會性關係的同時，社會政策也提升了整體社會的複雜性（例如社會利益團體的增加或是社會規範的改變），使得原有的社會政策不再適用。因此，福利國家制度安排必須相對應地提升自身的複雜性，才能妥善調控不同的社會部門。本文的目的即在於藉著對這股思潮的文獻整理，提出近來被廣泛應用的生命歷程觀點在社會政策領域的研究方向。主要架構將包括四部份：首先本文先從近年來在德國發展的調控理論(Steuerungstheorie:Kaufmann,1982;1991;1997;Mayntz,1996;MayntzandScharpf,1995)對現代國家角色的檢討出發，將福利國家的發展和問題放在這個理論脈絡下檢視，指出福利國家的發展困境其實和它周遭的環境改變密切相關。關鍵尤其在於這樣的環境變化有一部份是福利國家過去的成就所導致，而這種「成功的宿命」反映的是對國家調控的要求提高。這樣的發展並不代表福利國家制度的失敗，反而它要求的是更高的政治敏感度和反省能力。在這種脈絡下，生命歷程研究典範在社會政策領域的應用，代表學界對於福利國家發展的理論反省和經驗檢驗。第二部份便是處理這個研究典範在北美地區和德國的發展過程和現況，並且比較彼此觀點的異同，勾勒它目前在社會學研究中的應用範圍和可能性。緊接著下一部份說明德國生命歷程研究對於福利國家制度的探討，藉以指出這個觀點應用在社會政策領域的深度和廣度，以及對於福利國家發展的反省。最後，本文試著歸納整理出這些思潮的研究意義，以及這些成果對於台灣社會政策研究的啟發和方向。4貳、對福利國家政策效果的覺醒二次世界大戰後，西方福利國家的發展漸次進入鞏固擴張階段，此時的社會政策主要針對種種市場經濟的運作缺陷加以彌補改善：提高福利給付、擴大受益人範圍等等。此時的福利國家運作邏輯純粹是社會問題導向，主要在解決工業社會發展中的弊病：社會保險制度的建立在涵蓋典型的工業風險，社會救助則旨在協助工業社會中的個人度過短期的生活困難，以盡速回歸到工作崗位和「正常的」社會風險涵蓋體制。社會服務設施意在改善社會成員周圍的環境條件，使得個人的素質提升（例如透過教育），並願意長久居住所在地或是貢獻所長。這些制度設計的本意在配合資本主義的市場運作，讓社會成員能夠適應並參與市場經濟為財務基礎的福利生產體系。21970年代後，擴張式的福利國家體制在各方面都逐漸陷入困境：財政上日益沉重的負擔，使得社會福利在經濟上的妥當性備受質疑，生活型態多元化、出生率下降所導致的人口老化更加深了財政問題的嚴重性，也影響到世代之間負擔平衡；經濟上則有資本市場全球化及勞動市場的結構變化，使得福利國家的經濟政策自主能力大幅受限。這些現象自然受到研究福利國家學者的注意，相關的研究文獻也很多（文獻整理見：Lessenich,2000;Pierson,1998;SkocpolandAmenta,1986）。大致說來，有兩個觀點對福利國家提出嚴厲的批評。3新自由主義信徒視福利國家制度為阻礙市場自由運作的絆腳石，強調市場機能的自由運作為「國家失靈」的解藥，盡量減少國家干預仍舊是目前經濟學的主流觀點。這個批評的弱點在於忽略了福利國家制度興起的歷史因素，沒有注意到正是由於「市場失靈」所產生的工業風險促使國家介入干預，以「國家」和「市場」的二元思考企圖解決現有的問題證明為徒勞無功。新馬克斯主義則點出擴張式的福利國家和資本主義發展的結構性矛盾：當福利國家綱領愈是倚賴經濟體系資本累積的條件，它也就愈容易受到資本主義的限制，難以滿足人民日益升高對福祉的欲求，從而動搖了自身的正當性。這個取徑的批判觀點十分犀利，也點出了福利國家和資本主義經濟體系相依的結構條件。弱點卻在忽視了1這樣的觀察方式無疑是比較歐陸傳統（尤其是自黑格爾以來的德國傳統）的看法，也就是將社會政策視為「國家」和「社會」之間的協調機制。在不同的歷史背景和社會脈絡中（例如盎格魯薩克遜的英美傳統），「國家」和「社會」之間的關係當然有不同的理解。早在1950年代，HansAchinger(1958)便已將社會政策視為「全社會」政策，但是這個洞見大約在數十年後才在德國社會政策學界普遍起來。例如參考：Kaufmann(2001)。2有關西方福利國家的制度安排和理念，中文文獻中已有充分的討論。例如：林萬億（1994）；張世雄（1996）；（2001）等。3對「福利國家危機」的討論如汗牛充棟，已經是學界十分熟稔的領域，因此本文不再詳列相關文獻，有興趣者可參考上列三份文獻中討論的資料。5當代福利國家和社會其他部門的互動關係，而低估了社會政策制度的韌性和調適力。換句話說，這兩個觀點都過度簡化福利國家的歷史條件、制度特色和問題複雜度。在左派和右派的攻訐聲中，另類觀點卻悄然成形：對福利國家制度影響層面的探討。這方面的觀點指出福利國家制度安排在社會各個層面的多重影響，前者和後者已緊密糾結，成為西方現代功能分化社會組