构建保障和促进发展新机制的实践与体会

构建保障和促进科学发展新机制的实践与体会山西省晋城市国土资源局晋城市位于山西省东南部、与河南省接壤，辖一区一市四县，85个乡（镇、办事处），2306个行政村，总面积9490平方公里，人口220万。耕地288.24万亩，人均1.3亩。1985年4月建市，是一座以煤炭为支柱产业的资源型城市。2007年全市GDP416.5亿元，财政收入96.65亿元，经济社会发展指数全省第一，在全国地级以上城市综合实力百强榜中名列第57位。我局组建于2001年11月，内设12个行政科室、14个事业单位。下辖一个分局、5个县局，相继组建于2002年前半年。有52个国土资源所，全市系统干部职工1500余人。部党组提出构建保障和促进科学发展新机制，是贯彻落实科学发展观的重大举措，是当前和今后一个时期国土资源管理的重要任务，对市县国土资源部门实践科学发展观有着极其重要的指导作用。我们深感，市县国土资源部门承担着科学发展观宏观指导下的微观实践活动，实践科学发展观，根本是落实、关键在创新。下面，就我们的做法和体会，向在座的领导和同志们作一简要汇报：-2-一、严格执法监察是落实科学发展观的根本落实科学发展观、构建保障和促进科学发展的新机制，首先要解决管得住的问题。执法监察是落实法律法规政策的保障，是市县国土资源工作的“着力点”，抓住了执法监察，就为其他各项工作创造了条件，打开了局面。回顾我市近几年执法监察实践，大体经历了四个阶段：一是消防灭火阶段，组建之初，把主要精力放在制止和查处上，有力地扭转了被动局面。二是健全制度阶段，从2003年开始，在工作实践中逐步摸索建立了一套较为有效的执法监察制度体系。三是责任追究阶段，为保证各项制度落到实处，从2005年开始，实行内部监管责任追究，起到了事半功倍的效果。四是完善体系阶段，从2006年下半年开始，建立共同责任体系，形成了上下内外、齐抓共管的良好局面。总结这几年的执法监察工作，主要有这样一些体会：（一）案件查处是重点执法监察工作，必须以案件查处为重点，敢于动真碰硬。组建后不久，针对当时存在的违法占地、非法转让土地和擅自改变用途现象，我们重点查处了14起大要案。与纪检、监察、公检法等部门联合行动，强制拆除，召开公处大会，产生了极大的社会影响。这几年，每年都查处一批大要案，分别在6·25和年底前召-3-开新闻发布会，公开曝光。每年都抓专项行动，集中整治违法行为。建局六年多，全市共查处土地和矿产违法案件752件，查处大要案117件，对违法当事人全部予以责任追究，判刑16人，刑事拘留70人，党政纪处分82人，没收非法所得2862万，罚款1.312亿元，拆除非法建筑18500多平方米，恢复土地原貌1011亩。（二）制度建设是根本要实现执法监察长治久安的局面，不仅要坚决查处违法案件，更要有较为完善的制度作保障。在制度建设中，既要事后查处、严查严办，又要立足预防、未雨绸缪。我们觉得，“早发现，早制止”为时已晚，必须建立预防为主的制度体系。我们坚持边实践，边建立，边完善。自己的办法成型管用，就坚持下来，别的地方有创新，就借鉴为我所用。从过去的红蓝记星、三无考核、有奖举报制度，到现在建立和完善了一套较为配套、行之管用的制度体系。从土地执法监察来讲，形成了13项制度，主要包括用地预报、动态周报、约谈承诺、批后监管等；从矿产执法监察来讲，形成了10项制度，包括以图管矿、井下实测、重奖举报等等。使我们基层从事执法监察有了规矩，对强化国土资源管理奠定了良好基础。（三）内部责任追究是“杀手锏”在执法监察实践中，我们感到，制度再完善，落实不到位，-4-一切等于零。严格执法必须首先从内部严起，内部监管责任追究是保证各项制度落到实处的“杀手锏”。针对一些执法人员工作不能尽心尽责、对违法行为不能及时制止的现象，为使监管者与违法当事人形成直接利害冲突，强化监管责任，2006年4月，出台了内部监管责任追究办法。这个办法的主要内容：一是明确各级责任。市县所三级职责明确，责任到人；二是明确处分种类。共分十类：通报批评、书面检讨、罚款、诫勉谈话、警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。三是明确实施主体。由纪检监察室调查核实后，予以责任追究，并装入个人档案。实行责任追究三年来，52人被追究责任，其中撤职3人，党纪处分2人，行政记过4人，行政警告9人，诫勉谈话8人，罚款14人，通报批评12人。责任追究这个“杀手锏”，对实现管得住起到了保证作用，使大家产生了压力，激发了活力，更加积极主动履行职责。（四）共同责任是“助力器”执法监察工作要实现“早预防、早发现、早制止”，单靠执法监察人员是不够的，单靠国土资源一个部门也是不行的，必须建立起共同责任体系。就是从内部各相关科室形成共管的工作格局，从外部协调各相关部门积极支持配合。2006年下半年，我们着手构建共同责任体系，努力实现预防为主、惩防并举、内外-5-联动、全面监管的良好局面。从内部来讲，就是建立各司其职、协调配合、齐抓共管、形成合力的共同监管体系。主要做法是，纵向分段，横向切块，三级联动，全面覆盖。具体要求是，市局、县局、基层所逐级分解监管责任，落实到人；内部各科室明确监管职责，监管到位；监察科室作为纵横连接点，落实监管责任。从而形成了全员执法、全过程监管、全方位监察的共同监管格局。从外部来说，就是建立政府主抓、部门协作、专员监察、群众参与的联动机制。一是政府主抓，就是市县乡各级政府对执法监察重大工作，统筹安排，协调力量，推进落实；二是部门协作，就是协调纪检监察、公检法、规划、建设、环保、工商、发改、电力等部门，齐抓共管，形成合力；三是专员监察，几年来，市局陆续聘请了40多名离退休的市县级领导干部为国土资源监察专员，发挥老同志热情高、影响大、渠道宽的作用；四是群众参与，就是各村设立协管员、信息员，协管员是村委干部，在明处；信息员是由包村人员发展的“线人”，在暗处，及时准确提供情报，一有风吹草动能够果断处置。通过上下内外、纵横交错的监督网络，真正做到了“地动我知”！二、“三级一体”依法行政是落实科学发展观的主体依法行政不仅是法治社会建设的必然要求，也是国土资源部门的内在需要。国土资源部门是热点、焦点部门，权力大、责任-6-大、风险也大，不依法行政不行。建局之初，我们提出“以党建为龙头统揽全局，以依法行政为载体，把党风廉政渗透于各项工作始终，打造一支优秀团队”的工作思路和目标。2003年，制定了《关于全面推进依法行政的实施意见》，我局率先成为了市直单位依法行政的亮点。2005年12月，我局被国土资源部表彰为“全国国土资源系统推进依法行政先进集体”。为贯彻落实部党组提出的“完善体制、提高素质”要求，借助管理体制改革提供的有利契机，加之基层所完成撤并重组，队伍建设有了良好基础，2006年初，我们提出了构建“三级一体”的依法行政体系的思路，把市局依法行政的经验和办法在全市系统推行，并制定了《全市系统推进三级一体依法行政实施意见》。所谓“三级一体”，就是市局、县局、基层所形成一个依法行政的共同体，构建上下一致、职责明确、运转协调、行为规范、高效便民的依法行政体系。在推进“三级一体”体系中，主要抓了三方面：（一）实行“五统一”1、统一职能设置。市局机构设置和职能划分，遵循“你中有我、我中有你、权力制衡”的原则，既各司其职，充分发挥职能作用，又相互制约，使权力运行达到制衡。县局股室与市局对口设置，各项业务相衔接。全市基层所统一明确职责，按“小局”赋予职能，充分发挥基层所作用。2、统一制度体系。全市系统在制度上主要分4个方面：工-7-作目标责任制、执法责任制、党风廉政责任制和内部管理制度，共72项。市局将这些制度编印成册，下发全市系统统一执行。3、统一办事程序。2003年2月开始，市局、县局设服务大厅，实行窗口办文、接办分离，对文对事不对人。2005年开始，基层所设便民服务中心。市县所三级全面推行内部会审、集体决策制度，所有审批事宜由局务会或所务会决定。为统一办事程序和要求，2006年重新修订《办事规范手册》，印发全市系统统一执行。4、统一管理要求。在全市系统实行人、财、事的统一管理。在管人方面，县局班子成员任职权上收一级，由市局党组考察任命，股级干部实行备案制，一般人员调入也得请示同意后方可办理手续。在管财方面，实行统一的国土资金管理办法和财务监督办法，县局每月财务支出报市局审核，市局每年对下属单位和县局进行两次财务检查，列为年度考核内容。在管事方面，也有一个五统一，用地预审、地价备案、违法行为处罚标准、耕地开垦费征缴、工业用地基本价全市统一。5、统一考评机制。全市系统干部职工的年度考评均按照德、勤、能、绩、廉五个方面进行考评，以工作目标、民主测评、考试、业务技能等来衡量，按一定权重量化得分，排名在前30名的，大力表彰奖励，对排名在后10名的进行诫勉谈话，在最后3名的进行末位警示。以此，激发了干部职工争先创优的积极性，-8-在全市系统形成了比学赶帮的良好氛围。（二）加强效能建设在推进依法行政中，我们感到制度严密了，程序规范了，效率却又成了一个突出矛盾。推进依法行政，必须实现规范程序和提高效率相统一，工作绩效与责任追究相衔接。为此，从行政效能建设入手，着力解决这一问题。1、建立效能监察机构。2004年7月，制定了《晋城市国土资源系统效能监察暂行办法》，在全市首家实行了行政效能监察。局机关效能办下设机关规范化管理、国土资金、政策法规、政风行风、执法监察五个效能监察小组。具体实施办法是，对五个监察小组进行合理分工，工作内容交叉监督，由专人负责落实，每月第一周由各小组将上月监察情况汇总，在局务会通报。对监察中发现的问题，提出处理意见并负责落实。2、定期督办和通报。对于日常管理、业务建设、公文办理以及案件信访中重点、难点和急办事项，列入督办内容，由效能监察小组填写督办卡，直接督办各分管局长。督办情况及时通报，重大事项、重要工作每周通报一次，随时掌握工作进度；日常事务性工作，每月通报一次。3、实行案卷评查。对行政许可事项、群众咨询办事、信访办理，从内外两方面跟踪问效。一方面，向来局里办事的单位或个人，发放征求意见卡，了解群众的反映，检验工作效能。另一-9-方面，实行案卷评查制度，行政许可案卷由效能监察小组组织实施，违法行为行政处罚案卷由案件审理委员组织实施，评查结果与年终考核挂钩。4、严格考核奖惩。对各科室和县局工作目标，实行阶段性考核、半年考核、年终考核，重点工作按完成时限随时考核，年终汇总排序。凡纳入效能监察的工作，不能按时按量按质完成的，一方面由监察小组提出处理意见，记入不良记录，作为年终考评依据；另一方面局务会研究处理意见，由效能监察小组执行，视情况对有关责任人通报批评、诫勉谈话、警告、记过等处分。5、推行标准化管理。为进一步提升管理水平，我们与质量监督部门联合行文，在全市系统引入ISO9001质量体系认证，把标准化管理覆盖到日常事务、资金使用、项目招标等各个方面，建立一整套办事办文的标准、程序、检查、考核、奖惩的制度办法。这项工作，目前正在实施中。（三）加强基层所建设基础不牢，地动山摇。基层所联系千家万户，直接面对群众，是国土资源工作的前沿哨所和“窗口”，地位和作用十分重要。发挥好基层所的层级功能作用，整个国土资源管理就有了一个良好基础。依法行政的重点难点在基层所，基层所的薄弱环节是依法行政，加强基层所建设显得十分紧迫和重要。为认真贯彻落实国务院28号文件精神，2005年1月，局党-10-组在充分调研的基础上，下发了《关于加强基层所建设的指导意见》（简称二十六条），抓基层、抓基础的“两基建设”在全市全面推开。主要做法是：1、撤并重组。把78个所整合为52个所，全员零起点竞争上岗。大体分演讲、笔试、考核、测评、推荐、公示等十三个环节。为充分体现“能都上，庸都下”，我们规定，没有基层所工作经历的不得竞争所长职务，今后任用股所以上干部，必须有两年以上基层所工作经历。通过竞岗，原任所长留下的不足1/3，所长平均年龄35岁，大专以上文化程度达90%以上，一大批年轻有为的同志脱颖而出走向重要岗位。2、强化基础。为创造良好的工作条件，