07乡镇领导职业发展的实证分析doc-《什么决定了乡镇

1发表于《甘肃行政学院学报》2009年12月第6期pp.62-74.乡镇领导职业发展的实证分析林挺进内容提要:在考察有关官员职业发展的四个基本模型（即政绩模型、派系模型、地方主义模型以及“干部四化”模型）的基础上，本研究通过描述乡镇领导人的人格特征以及所在乡镇的经济、税收、人口总量及其发展速度等客观因素，来分析在乡镇领导人的职业发展有中有哪些因素发挥了显著作用，进而考察政绩模型对于乡镇领导人职业发展的解释能力。经验数据显示，政绩模型对于乡镇领导人的职业发展具有一定的解释，其中“税收”相对“经济总量”而言是一个更能显著影响乡镇领导职业发展的变量。与此同时，领导人的学历、现任职务、年龄等方面的因素在领导人的职业发展中提供了较强的解释力，显示了“干部四化”模型在现实中的解释力。Abstract:ThisstudyreviewsfourmodelsforthepoliticalmobilityofChineselocalcadreandthenappliestheperformancemodeltothetownshipleadersinXCity.Bydescribingthedemographiccharactersofleadersandtheeconomy,revenue,population,andthegrowthrateofeconomyoftownships,thestudyarguesthattheperformancemodelcouldexplainthepoliticalmobilityoftownshipleaderquitewell.Moreimportantly,therevenueoftownshipisabetterpredictorofthemobilityoftownshipleaderthantheothereconomicindicators.Meanwhile,theeducationbackground,currentposition,andageofleadersaresignificantpredictorsofthepoliticalmobilityofleaders,implyingthatthecadremodernizationmodelisreallyapolicyinpracticeincontemporaryChina.关键词：政绩模型职业发展经济绩效领导人乡镇Keywords:PerformanceModel,PoliticalMobility,EconomicPerformance,TownshipLeader1.研究现状众所周知，“乡”、“镇”在整个中国的政治架构中具有举足轻重的地位，它是中国最底层的政权组织，直接面对公众开展工作，它是党中央、国务院以及其他各级党委、政府有关政策的最终执行者，比如计划生育政策、国家税收政策，等2等。在这个过程中，民众对于乡镇政府的认知与评价，明显地影响了他们对于整个政府体系的评价。因此，乡镇党委及政府在农村社会实际上具有主导性地位，比如，为政治学者所津津乐道的“村民自治”中核心的步骤，村民委员会主任候选人名单的提出往往是在乡镇党委的领导下由村党支部完成的，而同时，乡镇党委对于村党支部书记及其组成人员拥有绝对的决定权。1因此，乡镇领导人在中国基层政治、基层社会中也有着非常重要的作用。一方面他们是中央、省、市、县等上级党委、政府政策具体实施的组织者，他们的工作直接关系着上级机关政策的有效性问题。比如有些学者分析认为，中国农村社会的“村民自治”在基层的实施状况在很大程度上和乡镇领导人对于政策的支持与否相关联。而且更加明确的结论是当上级的政策与领导者个人政治前途发生矛盾的时候，官员更加关心的是自己职业发展问题，而不是上级（比如民政部）政策。2另一方面在乡镇政治结构当中乃至在整个中国乡村政治当中，乡镇领导人是起决定性作用。那么，有一个很有意义的问题值得我们深入思考，既然他们可以为了个人职业发展的问题而有意识地规避某些政策，或者是消极地执行某些政策，即所谓的“上有政策、下有对策”，那么，是否就可以认为“有关政策的落实与否”与他们的个人职业发展之间没有关系？或者，上级的哪一项政策之落实才会对其职业发展产生影响、程度又是如何呢？此外，还有没有其他的因素对他们的职业发展产生足够大的影响力呢？而且从经验上看，在单一制的中国，这些基层管理者是被县（市）党政机构所任命的，他们在仕途上的职业发展完全依赖于他们的上级党政机关及其领导人。3尽管如此，但国内外针对中国乡镇及其领导人的研究、特别是经验研究则相对缺乏。这可能是因为政治学研究一些众所周知的原因，诚如戴维·伊斯顿在评论上一世纪50年代美国政治学研究发展时所指出的，“政治学所以未能越出它的1参见《中华人民共和国村民委员会组织法》。2参见：欧博文、李连江：《在党国中纳入民主：中国的村民选举》，。该文章还指出：“90年代大部分时间，各地的抵制至少部分源于中组部对村民选举所持态度。由于担心基层民主会削弱党支部的权力地位，也由于许多中央领导并未把村民选举作为头等大事，中组部因此并不十分支持组织法。据北京的一些分析家认为，这抑制了许多地方官员对推动村民自治的热心。因为中组部负责干部考核并有权提拔干部，绝大多数干部都以此为优先考虑。国务院的一位研究员解释说，‘毕竟，地方官员更看重仕途，若村民选举工作对他们的升职没有益处，他们就不愿在这种难事上下工夫。’然而，近几年在农村民主模式创新方面干的好的干部，并未得到应有的提拔。”可见，地方官员更加关心的是个人的职业发展问题。3通常的表述方式是：“党管干部原则”、“下管一级”的方法。3限度，其中存在着一个较为深刻的社会原因。原因在于政治研究工作接近那些决定社会政策的社会势力……社会上地位牢固的权力集团紧紧地掌握着物质和精神财富的某中分配形式，因此他们有特殊理由厌恶这种刺探他们的社会地位和活动的性质与根源的行为。”4在目前众多有关中国基层民主或农村政治改革的研究当中，对乡镇一级政权深入研究比较少，尤其是近几年由于“村民自治”在中国农村社会的全面推开，于是村级领导人的选举问题就成了中国基层政治研究的一个热点，而真正作为“政府”意义上的乡镇政府政治则很大程度上被人们给疏忽了，而这又是与乡镇政府在中国基层社会当中的主导性地位是十分不相称的。当然，正是笔者所谓的“乡镇”政府现实当中的主导性地位，一些学者在研究村民自治的过程不得不考虑到其中与乡、镇政府的政治互动关系，尤其乡镇党委、政府在是村民委员会选举中对于候选人产生的关键性影响力，以及由这股由下而上的民主力量所带来的几个个别地区的乡、镇长的直接选举，成了不少学者关注的重要议题5。但这毕竟只是一种附带性的、而非专门的研究。最后，由于研究技术、研究方法方面的局限性，对于乡、镇党政领导人的定量研究十分少见。在国内，由于社会科学规范分析的优势，几乎很少有学者用实证的方法，特别是其中量化方法去研究政治学问题，而且这种方法也很难得到一些学者的认同。6笔者所能够读到的有关乡镇政治的研究也往往只停留在从政府管理的角度出发，对乡镇政府管理进行一般性的规范描述，比如，赵辰昕著的《乡政府管理：江南乡调查》与张全在、贺晨合著的《镇政府管理：建昌镇调查》7。虽然其中会涉及到对于乡镇领导人研究，但是往往都是程式化地停留在文本或制度研究，仅仅描述有关政策法规中如何规定乡镇领导人的选拔任用基本条件8，4戴维·伊斯顿：《政治体系》，第46页，北京：商务印书馆，1992。5比如，李凡[等]著的《创新与发展乡镇长选举制度改革》（北京东方出版社2000年）就是其中之一。6有的学者曾经这样批评Bo的研究（Bo,Zhiyue:Chineseprovincialleaders:economicperformanceandpoliticalmobilitysince1949,Armonk,N.Y.:M.E.Sharpe,c2002）：“我怀疑你用纯理性的办法来研究中国政治会有什么有价值的成果。中国的政治与理性主义偏差得很远。你把49年至今的数据放在一起研究，可能出现许多相关因素相互抵消的情形。在中国很多情况与政绩和上税多少没有必然的关系。即使按照相关计算得出相关性，但也是值得怀疑的。所以用纯理性的方法来研究中国政治，并不有助于中国政治的变迁，反而把其中一些重要的因素掩盖了。用纯理性的方法来研究政治我是很怀疑的。对经济学的研究也是如此。现在的经济学家就进入了这样一个巨大的误区。经济不是纯理性主义的。比如，对心理学的研究在凯恩斯理论中占据重要地位。又如，马克思和哈耶克都不仅仅是运用数字来建立理论的。我认为应当将研究的对象与理论密切结合，用纯理性的方法来研究与人、社会、政治、经济相关的现象则是进入了理论的误区，不会在学术上走得很远。”见赵辰昕著：《乡政府管理江南乡调查》北京：中国广播电视出版社1998；张全在、贺晨合著：《镇政府管理建昌镇调查》北京：中国广播电视出版社19988申喜连主编《县乡管理新视野》，北京中国言实出版社20014而对于实际操作层面到底应用了哪些指标，则不得而知。而且，有关组织在操作层面上用来考核干部之职业发展的指标与影响干部职业发展的实际因素本身很可能还是有差距的，所以，现存研究对于该问题的深入程度是十分有限的。而且，这些研究往往是将“乡镇政府”本身作为他们的研究单位，而没有将“乡镇领导人”作为研究单位，所以只能够从制度的角度进行一些描述性规范性分析。因而，笔者认为在中国目前社会科学科学化程度十分落后的情况下，有必要这种定量研究的方法更多地应用到政治科学的研究当中来。2.乡镇领导职业发展的分析模型9从已有的研究来看，有关中国地方领导人职业发展的理论讨论，主要集中在以下几个方面：政绩模型（performancemodel）Bo关于政绩与中国省级领导人职业发展的研究，就是具体应用“政绩模型”（performancemodel）来研究政府官员职业发展问题的很好例子，该模型的一个基本假设（hypothesis）就是：若一个省经济发展好，则该省领导得到提升的可能性大；若一个省上缴国家税收多，则省领导得到提升的可能性大。他的研究范围从1949年至1998年，分为文革前（1949－1966年）、文革期间（1967－1977年）、改革开放以来（1978-1998年）三个时期，研究的核心为“职业发展”问题（politicalmobility），具体包括：提升，包括调升；降职，包括被开除；调动，主要指平调；退休以及停留原职。其研究对象主要是省、自治区和直辖市的领导人，包括四类：省委书记（即文革时“第一书记”），省委副书记（即文革时“第二书记”以下），省长（包括自治区主席、直辖市市长和文革时的革命委员会主任），副省长（包括自治区副主席、直辖市副市长和文革时的革命委员会副主任）。但是，并不包括省人大、省政协和省军区的领导。当然，Bo的研究结论显然证明了政绩模型在省级领导人职业发展当中发挥相当的作用。具体说来，Bo运用了经济增长率（包括省增长率与在任期间平均增长率）与向中央上缴税收（包括省缴税与在任期间平均上缴税）两个自变量，因此有两个模式，第一模式是“对比”，即用原职不动和提升、降职比较，发现政绩越好更可能留任；第二模式研究显示：经济增长率与提升无关，但上缴税越多越能提升。所以，结论就是：中9严格地说，这里的“职业发展”应该为“升迁”，但是考虑到众所周知的原因，笔者在这里使用前者来指代后者，虽然前者的实际含义要比后者更为广泛。5央关注的是上缴税收而不是单纯的经济增长率。上缴税收越多越能提升，少交税则更可能被降职。10但是，Bo的上述结论在其他的研究中收到了一定程度的挑战。Landry针对城市领导人研究发现城市领导人的职业发展与该城市经济绩效很好的相关性。在中文文献中林挺进的研究虽然发现了中国地级市市长职业发展与经济绩效的相关性，但更重要的是该研究还