加快推进县殡葬改革的调研报告

加快推进县殡葬改革的调研报告一、基本情况长期以来，由于种种原因我县殡葬改革没有真正推开，殡葬管理基本处于自发无序状态。农村不少地方乱埋乱葬现象严重，有的在荒山林地、有的在房前屋后、有的占用耕地、自留地擅自建坟筑墓，不仅浪费了大量的土地资源，而且严重破坏了生态环境和自然人文景观。在沿海地区，可以看到许多百姓的房前屋后，到处是乱埋乱葬的坟头，有的坟头甚至就在自家的庭院中，“人鬼混居”、“死人与活人争地”等现象屡见不鲜。在山区，虽然“葬有去处”，但由于墓地分散，祭祀活动难以得到有效管理，安全隐患增多，易导致森林火灾的发生。经调研发现，我县的“三沿五区”(即沿高速路和国省道、县乡公路，沿铁路线，沿河道，水源保护区，文物保护区，风景保护区，集中住宅区，自然保护区)可视范围内随处可见新旧坟墓。如果乱埋乱葬的殡葬方式不改变，长此以往，势必严重浪费大量宝贵土地资源，势必会侵占我县日益紧张的耕地资源，恶化投资环境，进而影响我县经济社会发展。因此，推行文明殡葬，既是倡导群众追求文明生活方式的必然途径，也是追求可持续发展的应有之义。随着海南国际旅游岛建设上升为国家战略，生态环境、人居环境、投资环境成为发展的重要环境，我县的殡葬制度改革势在必行。2011年12月，我县启动了殡葬改革试点工作，比省定的2013年12月全省集中整治的时间提前了两年。为了切实加强对殡葬改革工作的领导，我县成立了以县政府主要领导为组长，分管领导为副组长，民政、住建、国土、财政、司法和林业等单位为成员的全县殡葬改革工作领导小组。各镇也相继成立领导机构。2012年2月23日，我县召开了殡葬改革工作动员会，对我县殡葬改革工作进行了具体的部署和安排。会后，县民政局再次组织各镇分管民政副镇长、民政助理召开会议传达贯彻全县殡葬改革工作会议精神，利用标语、跨街横幅、沿街路牌等宣传工具，采取各种形式，在全县范围内开展“倡导文明，移风易俗，保护青山，美化家园”为主题的殡葬改革宣传活动，向群众宣传殡葬改革的重要意义。通过开展各种形式的宣传，一定程度上提高了干部、群众对殡葬改革工作的认识。为了充分论证新建公墓的可行性，县民政局多次到周边市县学习公墓建设经验。去年9月起，县民政局会同有关部门进行实地踏勘选址，按照墓址远离“三沿五区”的规定，经反复查看和筛选，初步确定了黄流镇卧龙岭、九所马鞍山、抱由好龙岭三个公墓建设地点。为了加大公墓建设力度，黄嘉琪县长多次亲自率领民政、林业和国土等有关单位到黄流镇卧龙岭进行考察。目前，该公墓的建设工作已取得阶段性成效，规划用地面积780亩、总投资3.5亿元的卧龙岭公墓第一期工程已完成467亩的详细规划，累计完成投资2700万元，占一期工程总投资的33.8%，已完成约2000个福位建设，现已有小部分坟墓迁移入园。二、我县殡葬改革工作存在的主要问题尽管我县的殡葬改革工作已经展开，但受观念陈旧、经济发展、投入不足和交通不便等诸多因素制约,还面临着许多困难和问题，群众对殡葬改革工作的偏见和疑虑还比较多。当前,主要存在以下问题：（一）宣传工作力度不够，群众观念难以转变。调研中发现，殡葬改革宣传还不够深入，知晓面不广，大部分干部群众对殡葬改革还较难接受，提出的问题多，意见多，怨言多，存在一些抵触情绪。（二）推动殡葬改革工作还未形成合力。目前，殡葬改革日常工作主要是靠民政部门单打独斗，显得力不从心，进展举步维艰。县直各部门的资源整合不够，各有关职能部门作用还没有发挥出来，部门与部门之间协调配合的工作力度不大，有些工作推推动动，不推不动。特别是公墓建设的有关报批手续办理无力，导致了公墓建设的进度缓慢。按目前我县公墓建设的进度情况，还没有足够的福位满足现阶段开展全县大规模的宣传发动、清理整治“三沿五区”可视范围内的坟墓迁移。此外，镇一级政府还没有把殡葬改革工作摆上应有的位置，缺乏对殡葬改革工作应有的宣传和工作力度，还没有制订专门的殡葬改革工作计划。各方面对开展殡葬改革的必要性和紧迫性认识不足，畏惧于传统的力量，未能大张旗鼓地推动殡葬改革。（三）缺乏可操作的配套政策或相关法规。我县有关殡葬管理的实施办法等配套政策和管理办法尚未完善和健全。殡葬事务涉及多个环节、多个部门、多个行业，缺乏明确的政策和法规来规范界定，各项工作难以顺利推进。（四）全县还未真正将殡葬改革工作纳入城乡建设发展总体规划。殡葬改革涉及公墓规划、选址、用地等问题要与城乡建设规划同步考虑。（五）资金投入不足。因财政对殡葬改革工作资金投入少，影响了公墓建设等殡葬改革工作进度。三、有关原因分析目前，殡葬改革工作存在的问题和遇到的困难，这既有来自政策层面和历史现状的因素，也有传统文化观念的影响，还有政府及有关部门单位的重视努力程度等原因。民众长期以来受孝道文化、厚葬文化和入土为安理念的影响，有些人信奉“因果报应”、“生死轮回”，有些人信仰“风水地气”、“命理学说”，有些人认为选个合适位置埋葬后，能荫福后代。由于这些传统观念在群众中广泛存在，因此，在短时间内传统观念不会很快被破除，人们在感情上对新的改革还难以接受。就农村群众而言主要有“三种心态”。一是部分人认为殡葬改革目前还没有必要。部分农民认为沿袭了几千年的传统殡葬方式能体现晚辈对尊长尽孝，现要进行改革一时难以接受。二是大部分农民认为殡葬改革是城市人或者单位人的事，与农民没有多大关系。三是部分群众担忧殡葬改革以后的殡葬成本会增加。他们认为目前是政府免费提供墓位迁移，但若干年后，由开发公司管理墓位会抬高价格，增设入园管理费用等，群众“死不起、也住不起”。此外，许多群众反映，现建设的公墓远离村庄，祭拜极为不便。目前，建设和使用公墓的意义、作用还鲜为人知。就基层干部而言主要是“两头难”。一是权力使用难。实行殡葬改革，普遍认为“软办法不顶用，硬办法也难用”。二是工作中存在畏难情绪。由于殡葬改革是要改变人们传承了几千年的丧葬习俗，操作起来难度大、世俗压力重，在具体工作中存在畏难情绪。一些基层干部认为殡葬改革工作不是干好事的，如果手段强硬，容易得罪人，不好面对经常见面的群众和乡里乡亲。在思想认识上，虽然各级领导干部都能认识到殡葬改革工作难度大，但许多人还没有将其摆上重要位置，放在心上，抓在手上，作为一项有意义的感恩戴德的重要社会事业去落实。在宣传上，既主动性更无长期性的宣传活动安排，有利于殡葬改革的浓厚氛围还未形成，干部群众传统的丧葬习俗观念转不过弯子，不支持甚至抵制殡葬改革工作的人还不少。目前，由于我县社会各层面对推行殡葬改革工作还达不成共识，加上这几年国家法定的清明节放假，无疑使祭祖上坟活动再度兴起，成为一种潮流，这些因素都会影响殡葬改革的进一步开展。我县殡葬改革工作涉及民政、规划、建设、土地、林业和各镇等众多部门单位，由于政出多门，管理职能分散，在工作中各部门难以形成合力，难以形成长效机制。在调研过程中，各地普遍反映，计划生育和殡葬工作是生死两大难事。计划生育工作各级党委、政府都高度重视，且其法规体系、管理体系、服务体系和监督体系都较完备，而殡葬改革工作没有得到应有的重视。特别是个别部门和部分镇对殡葬改革不易提高工作主动性，往往都是运动来，一阵风；运动过，影无踪。现行殡葬法规要求的每一项硬性任务，对政府来说都是一件大事，都是向千年旧习挑战的一场社会变革，是人们意识形态的一次重大转变，其难度可想而知。这么大的任务需要全社会的共同努力，而单靠民政部门在短期内管好是非常困难的。现阶段，我县的执法队伍还未建立，各镇无专职的执法队伍和人员，执法力量和刚性措施与实际工作需要不相适应，加之殡葬执法环境比较特殊，如遇到具体情况没有多少人敢碰硬，执法难度大，执法难到位。此外，我县殡葬改革的管理政策还未制定实施。民生问题应包含人的生、老、病、死问题。目前，政府对公民的生、老、病都给予经济补助，唯独对“死”还没有形成补助制度。殡葬改革既然是一项民生工程，县政府应该在殡葬基础设施建设资金上给予扶持，对亡故公民施行新的殡葬方式给予适当补助。殡葬改革涉及到千家万户，是对几千年丧葬传统习俗的根本变革，很多时候是要靠殡葬执法来推动的，如果能够出台惠民幅度较大和操作性较强的有关政策，加上强有力的执法队伍，改革的阻力将会大为减少。12四、对我县殡葬改革工作的意见和建议殡葬改革是一场规模宏大的精神领域内破旧立新的思想变革，是社会文明进步的重要标志之一，是建设海南国际旅游岛的重要内容，也是保持经济社会持续发展的有效措施之一，我们应该高度重视，认真谋划，狠抓落实，稳妥推进。（一）加快制定全县殡葬事业发展规划。殡葬事业是一项关系民生的长期公益性事业，我们应结合实际，尽早编制我县殡葬事业发展规划。要按照省民政厅的要求，紧密结合我县土地利用总体规划、城乡总体规划，根据人口数量、年平均死亡率等科学测算未来一定时期内我县的公墓分布、数量和面积。尽快启动相关土地利用总体规划调整、土地征用和林地报批等有关前期工作，统筹规划，合理安排，严格审批，分期建设，使公墓建设逐步走上依法、有序、健康、可持续发展的轨道。（二）切实加大对殡葬法规和政策的宣传力度。对殡葬法规和政策进行深入广泛的宣传是做好殡葬改革的重要前提。我县是一个农业大县，农村人口超过80%，搞好农村殡葬改革是整个殡葬改革工作的重中之重。县、镇政府及相关部门要利用各种宣传工具，通过发放殡葬改革知识问答宣传单、开动乡村广播、制作殡葬改革专题电视节目、开辟殡葬改革专题栏目、组织刷写墙体标语和组织召开群众大会等多种形式，长期坚持不懈地宣传殡葬法规政策的知识和殡葬改革的重要意义，努力提高广大群众对殡葬法规和政策的知晓率，转变群众观念，形成一种强大的舆论氛围，引导群众自觉遵守殡葬法规，自觉实行殡葬改革，积极争取广大群众对殡葬工作的理解、支持和配合，树立起殡葬文明新风。要通过各种有效途径，动员社会力量，积极支持和参与殡葬改革工作。县直各单位要抓好思想动员和宣传教育工作，各级领导干部要率先模范，身先士卒，带头支持殡葬改革和殡葬执法工作。（三）加大对殡葬改革工作的领导力度。殡葬改革工作政策性强，涉及千家万户，工作难度大，单靠民政部门很难推动，需要各级政府的高度重视，需要各有关部门的密切配合，需要全社会的广泛参与。县政府要进一步强化镇政府在殡葬改革工作中作为一级政府应承担的职责和任务，把殡葬改革工作列入镇党政领导班子考核内容，并作为提拔使用干部的重要依据之一，增设对各镇殡葬改革工作的目标考核分值和加大考评力度。县殡葬改革领导小组要充分发挥作用，定期召开殡葬改革工作联席会议，分析、研究和解决殡葬改革工作存在的困难和问题；要进一步明确相关部门在殡葬改革、殡葬服务等方面的工作职责，建立健全综合执法机制和责任目标考核机制，把殡葬改革工作也同时纳入部门政绩考核。有关部门要积极配合民政部门做好相关工作，形成各司其职，齐抓共管的工作格局。同时，要引导各镇、村成立民间红白事理事会等基层群众组织，引导群众在殡葬改革中实行自我管理、自我教育和自我服务，推动殡葬改革和管理社会化，加强对村(居)民委员会等基层群众组织活动的指导，促进殡葬改革在基层的'落实。（四）建立健全政策法规,逐步规范管理。殡葬改革是一项具有长期性、艰巨性的工作，需要强有力的措施来保证推动，而建立健全殡葬法规和政策是搞好殡葬改革的基础。要建立建全殡葬管理运行机制，理顺政府管理与开发企业经营的关系;要依照国家、省殡葬管理的相关规章，结合实际情况，尽快制订合乎我县经济社会发展和更具操作性的殡葬管理制度、办法和文件，为我县依法搞好殡葬改革提供强有力的法规政策保障。如，制订出台《XX县殡葬管理实施办法》等政策法规，使殡葬改革工作步入法制化、制度化和规范化的轨道。（五）注重加大财政投入，加快推进殡葬改革工作步伐。建议公墓建设应以政府投入为主导，体现公益福利性的原则。政府应将公益性墓地作为民生工程，列入县财政预算，逐年加大财政投入，逐渐完善殡葬基础设施，为殡葬改革顺利进行奠定基础。根据县财力状况，逐步建立和完善殡葬救助保障制度，有条件的时候积极推行惠民殡葬政策。按照保基本、广覆盖、可持续的原则，从重点救助对象起步，逐步扩展到向县域居民提供减免费用的基本