采购制度与国库单一账户(1)

采购制度与国库单一账户改革开放以来，随着我国经济与国际经济往来的日益密切，我国企业不可避免地将在更加开放的市场竞争中发展，一大批企业将走出国门，必然遵循国际惯例，特别是加入WTO后，还面临着如何加入《政府采购协议》问题。因此，制定和完善我国政府采购政策和国库单一账户政策，是我国目前经济政策改革的重要组成部分。一、建立政府采购制度是我国改革发展的必然选择1.政府采购制度是“阳光工程”。政府采购制度是公共财政管理中的一项内容。它包括政府采购行为、采购资金管理、采购方式以及采购政策等内容的公共采购管理制度。政府采购是指各级国家机关，实行预算管理的事业单位和社会团体使用财政预算内资金和预算外资金等财政性资金，以购买、租赁、委托或雇佣等形式获取货物、工程和服务的行为。长期以来，我国政府购买性支出一直采用粗放型管理，由财政部门拨款，单位自行购置和结算的办法。这种管理办法的弊端：一是各单位分散购买，无法形成规模优势，降低了资金使用效率；二是许多单位不重视优化资源配置，而是以种种理由申请追加支出预算，盲目重复购置现象非常严重。三是资金流通环节多，不利于支出管理，产生单位挪用截留资金等问题；四是各单位自行购买过程不透明，往往极少数人说了算，存在着一些不规范行为。政府采购制度宗旨是政府花纳税人的钱要尽可能取得最大效益。采购方式是主要以竞争性招标和邀请招标公开竞争。采购范围由货物扩大到工程及服务领域。如计算机、办公用品、会议接待、汽车维修、网络开发、建筑设计等。推行政府采购制度不仅可以克服以上弊端，而且还可以在市场经济条件下，增强政府宏观调控能力、监督管理能力，消除政府采购中的种种腐败行为，促进市场经济体制的不断完善。因为它公平、公正、公开，它是“阳光工程”。2实行政府采购制度将为我国企业走向国际提供良好的市场环境。政府采购市场的相互开放，已成为世界贸易追求自由的重要目标。开放政府采购市场是相互的，一方面我国产品要进入其他国家的政府采购市场，必须开放我国的政府采购市场为前提；另一方面随着我国政府采购市场的对外开放，外国供应商就要与国内企业争夺国内政府需求份额。使我国企业不出门也能面临国际竞争。按国际通行方法建立我国政府采购制度，规范政府采购市场，为我国企业走向世界提供良好市场环境、均等的商业机会、开拓了国际合作新领域。3我国已经具备建立政府采购制度的相关条件。一方面我国政府采购具有较大的规模。若按国际上政府采购一般占GDP的10％考虑，在未来三到五年内，我国财政的收入将有较大幅度增长，政府采购的规模会达到可观数字上万亿元。规模庞大的政府采购对供应商有着强大的吸引力。另一方面，我国企业所有制的多元化，商品结构的多样化，市场供应丰富，产品质量不断提高，从整体上看，基本具备了参与市场竞争的客观环境。二、实行国库单一账户制度，采取集中支付，是推行政府采购制度的保障1国库单一账户制度是政府采购制度的配套改革。国库单一账户是指将所有的政府资金包括预算内和预算外资金集中于一家银行的账户，同时所有的财政支出包括预算内和预算外支出均能通过这一账户进行。取消各预算部门，预算单位及其他相关部门在商业银行开设的预算内资金账户和预算外资金账户。各部门、各单位发生的支出，直接从国库单一账户支付给个人或商品供应商及劳务提供者。实行国库单一账户集中支付，虽然不改变各部、各单位的支出权限，但其作用在于建立起了预算执行的监督管理机制。一方面通过单一账户集中化管理，灵活地调度和使用资金，提高政府资金使用效率，降低成本；另一方面从根本上杜绝在预算执行中的克扣、截留、挪用资金的现象，促进政策资金使用信息公开化、透明化，强化了约束力和社会监督力，从源头上堵住了政府资金使用的行政干预和腐败现象。和腐败现象。2国库单一账户相关的职能机构。这里我们有必要对“国库”概念进行新认识。我国历来把国库界定为对财政收支进行会计核算的机构如人民银行国库部门，即使用的是狭义的国库概念。而西方发达国家已实现从单纯核算财政收支，扩展到对财政收入实行全面控制，即使用的是所谓广义的国库概念。拓宽了的国库概念，目的旨在促进财政资金优化管理，使“国库”不再游离于财政管理之外，而借助于因收支核算而掌握全面、准确、及时的收支信息，对收支活动展开全方位的管理和控制。因此需要一是在人民银行建立国库单一账户体系。预算资金由原来层层下拨给预算单位，改变为预算资金在没有支付给商品和劳务供应者之前始终统一保存在人民银行国库单一账户上进行管理。人民银行国库部门职责主要是负责国库单一账户和分类账户的开立、设置，办理财政收入、支出的资金清算。二是设立财政国库机构。建立统一的资金账册，将预算资金由原来通过人民银行国库部门整笔拨给各预算单位，改变为财政国库机构根据各部门、各预算单位用款情况和实现的购买行为开具集中付款申请，直接通过人民银行国库单一账户支付给商品和劳务供应者。财政国库部门是预算执行机构，其主要职责是负责中央财政资金的调度和各预算单位的协调，负责预算执行。三是建立一个政府采购机构。为纳入政府采购范围内的所有行政事业单位进行采购，采购内容跨行业、跨部门。政府采购机构主要职能：第一，分析集中采购需求，建立项目有关标准。第二，预测并承担可能采购风险。第三，制定采购方案，确定采购方式。第四，根据产业政策分析供应商群体，第五，分析采购效益。三、国库单一账户管理的具体运作1.国库单一账户设在人民银行有利于国库资金的管理。首先，人民银行是国库资金传统的基本阵地，有比较成熟的核算系统。将属于公共资金性质的政府资金存放在具有政府银行职能的中央银行，符合人民银行法中“中央银行是政府的银行”的职能要求，也符合国际惯例。其次设在人民银行不仅是负责办理国库预算收支的出纳工作，而是一种管理，是宏观经济管理的重要组成部分。第三避免由于政府资金通过商业银行直接注入金融市场，影响社会资金流量及资金供求，从而影响中央银行货币政策的实施和货币政策目标的实现。第四有利于各级政府准确地掌握财政资金整体状况，为经济决策提供重要依据。便于中央银行分析和预测政府资金变化和发展趋势，有利于货币政策与财政政策的协调配合。2.国库单一账户的收支方法。收入操作程序：收入不论是税或者非税都按现行办法缴入国库指定的经收处，该处于当天划入国库，国库在查清科目，分清级次后，通过银行清算系统，直划各级国库单一账户。支出操作程序：一是政府采购支出，取消各支出部门、支出单位在商业银行开设预算内、预算外资金账户。预算资金由原来层层下拨给预算单位，改变为由财政部门把国库资金统一保存在人民银行国库单一账户上进行管理。由政府采购中心根据采购预算分批采购完成后，再由政府国库部门根据采购品种、数量、金额、供应商和劳务提供者等用款情况和实现的购买力开具付款申请付款凭证，通过人民银行国库单一账户拨付给商品和劳务供应者。二是工资支出，财政国库机构在商业银行开设工资账户，并根据工资预算按月将资金从国库单一账户划拨给商业银行的工资账户，商业银行再根据各预算单位开具职工工资表，将资金拨付到职工个人工资账户。三是拨付下级财政部门但尚未用于购买商品和劳务的支出。由财政部门国库机构将核定的资金从国库单一账户直接拨入下级财政部门。四是零用经费支出。如差旅费、提取零用现金等。根据各支出单位公务、业务活动需要，按部门、按行业核定活动经费，按月从国库单一账户拨入各预算单位在商业银行开设的零用资金专户。3.政府国库资金的核算管理与人民银行国库单一账户核算管理相对应。同时设立国库资金分类账户。在人民银行国库按照资金的用途包括职能分类和经济分类，用款部门或单位设立分类账户，反映财政部门及各支出部门、支出单位的实际资金支出。在财政部门中的分类账户，反映财政部门授权各支出部门和支出单位进行支出的权限，支出权限在各分类账户之间进行划转，不需要通过银行系统的清算过程。这样一方面有利于财政部门和人民银行掌握财政资金运行情况，一方面有利于财政部门和人民银行国库之间的对账，加强互相监督与制约。4.实现财政、税务、人民银行国库核算联网。随着经济的发展和加入WTO的进程，国家预算收支范围逐步扩大，迫切需要将财政、税务、人民银行国库三家分散核算方式统一起来。必须使用联网通讯。达到数据一次录入，多次利用，信息共享。既提高了工作效率，加快税款报解速度，减少在途资金占压，又能迅速、准确、及时传递经济信息。四、监督、管理国库单一账户资金，分析财政政策与货币政策协调配合1.加强对国库单一账户资金管理、监督，提高国库资金使用效益。人民银行国库部门与财政部门国库部门共同为各级政府服务，实现国家预算收支计划，促进经济发展。因此，人民银行国库部门与财政国库部门要在国库单一账户资金运行和政府采购资金运用过程中加强监督与管理。对预算收入征管、解交、入库、退付全过程的监督，全面提高预算收入质量。同时，严格监督有关部门和单位将应纳入预算的政府性基金和行政事业性收费要及时足额上交国家，保障财政资金安全完整，维护国家利益。对政府采购资金支出要通过对需求、立项、拨付、使用和效益的事前、事中、事后的跟踪监督，及时发现政府采购资金运行过程中存在的问题，防患于未然，构造财政支出的约束机制。在管理监督过程中，人民银行除侧重对本身国库机构设置、核算操作、管理制度等方面进行约束与规范外，还应侧重对代理国库单位，经收部门以及财政、税务、政府采购机构等方面合规性监督。从而保证国家预算收支活动，符合国家经济政策。2.加强国库单一账户集中收付资金分析，研究财政政策对货币信贷政策的影响。国库单一账户改变了财政支出资金分散管理为集中管理，更有利于中央银行分析财政政策对经济的影响。我省经济发展中市场发育程度低，市场机制不健全，结构矛盾较为突出。结构矛盾在很大程度上要靠行政手段去解决，货币政策和财政政策是行政性结构调整的重要工作。我们通过对国库单一账户从宏观经济角度分析财政政策执行情况，特别是分析和预测政府公共部门支出资金需求，以及预算资金的流动及变化，对银行调整信贷结构，优化资金投向有着不可忽视的作用。当预测到财政在国库单一账户上资金将出现收不抵支的情况时，说明财政支出大于收入，实行总量扩张时，将直接引起社会需求扩张。可能带来通货膨胀。需采取国债等短期融资缓解资金供需矛盾。当出现支出小于收入，实行总量收缩时，将直接引起社会总需求收缩，可能会使经济衰退。需采取中央银行向商业发放贷款或市场债券回购操作，保证社会资金需求。当财政收支对社会总需求不产生总量影响，但经济结构矛盾又较为突出时，可以通过单一账户分析政府采购公共支出部门，在结构上对经济产生影响，继而分析货币信贷政策执行情况。一般来说，由于信贷资金大多用于生产，而财政资金大多用于消费包括公共消费。所以，当出现消费偏旺而投资不足的结构矛盾时，可以考虑紧的财政政策与松的货币政策配合情况。而当投资偏旺而消费不足时，可以考虑松的财政政策与紧的货币政策配合情况。探索我国政府采购政策和国库单一账户制度，可以强化市场经济条件下的政府职能，增强宏观调控能力，促进市场经济体制的不断完善。为我国企业改革培育我国的跨国公司奠定坚实的基础。