第三章国家行政制度

第四章国家行政制度（上）本章基本要求：在比较视角下理解中国的政府形式；掌握中国行政组织的设置原则；分析中国行政组织的结构模式与领导体制；熟悉中国的行政监督体制；把握国务院的职权、构成与运作重点讲解：当代世界的政府形式；中国行政组织的设置原则；中国的“条块关系”第四章国家行政制度（上）第一节国家行政制度概述第二节行政组织体制第三节行政领导体制第四节行政监督体制第五节国务院第一节国家行政制度概述“行政”的英文是Administration,源于拉丁文Administrare，原意是“治理、执行事务”。一、行政及国家行政制度“行政”有三层含义广义中义狭义管理除立法、司法以外的国家行政机关对社会事务的管理。我们这里使用的是狭义的“行政”概念。1.现代学术界，一般将“行政”定位于国家对社会事务的管理。马克思对“行政”的定义：行政是国家的组织活动。该定义明确了：第一，行政是一种国家活动，而不是个别人或一般社会组织的行为，这就使行政区别于企业管理、商业管理等非国家的管理活动；第二，行政是国家对社会事务的组织与管理，这就使国家行政区别于立法、司法等国家机关的活动。2.概而言之，有三种意义上的“行政”广义的行政，即管理；动态的行政，即指国家行政机关对国家和社会公共事务的组织和管理；静态的行政，指除立法、司法机关以外的国家行政机关对社会事务的管理。本章学习采用静态的“行政”，为了强调其国家属性，故前置“国家”两字。3.国家行政：是指国家行政机关即政府依法对国家和社会事务进行组织管理的活动。它是阶级统治与社会管理的结合，是国家职能两重性的具体体现。具有下特性：（1）行政主体的公共权威性国家行政的主体是带有公共权威性质的国家行政机关，国家行政权力只能由国家行政机关来依法行使。主体的公共权威性，决定了国家行政权力的行使要具有公共性，不能用来服务于个别团体和个人的特殊利益；另一方面，国家行政权力要依法行使，因为社会公共权威性质是由法律的普遍性和规范性体现出来的，依法行政是国家取得普遍权威认同的前提。在中国，国家行政主体是国务院和地方各级人民政府，任何其他个人和组织都不能取而代之。（2）国家行政活动兼具社会性与政治性国家行政是对国家意志的执行，因此国家行政活动必然受制于统治阶级的意志而带有浓厚的政治性，表现在国家行政机关履行国家政治职能；国家又作为整个社会的代表，在形式上不能仅仅服务于统治阶级的利益，必须同时以整个社会的公共利益为目标，进行社会事务的管理，推动社会发展，表现在国家行政机关履行社会职能。国家职能的双重性决定了国家行政的双重性质。（3）行政体制的集权性国家以行政效率为首要目标，因而体制上强调以集权为主，行政机关一般实行首长负责制。在中国，国家行政体制的集权化体现在两方面：一是中央与地方的集权模式，强调中央集权与发挥地方积极性相结合。二是行政组织内部，在权力领导体制上采取行政首长负责制。国务院实行总理负责制，地方各级人民政府实行首长负责制。（4）行政效力的强制性国家行政是国家意志的执行，使对国家制定的宪法和法律的全面贯彻和实施，因此国家行政机关在其法定的管辖范围内，其权力行使具有普遍的强制效力，任何个人、单位或社会团体必须服从。国家行政制度指有关国家行政机关的组成、体制、权限、活动方式等方面的一系列规范。国家行政制度是国家政治制度的一项重要内容。政府形式：立法与行政关系１．总统制：二元并行模式（１）议会和总统分别由选民选举产生；（２）议会与总统互不隶属；（３）议会和总统相互制约：总统的立法否决权；议会的财政和人事同意权（４）国家元首与政府首脑合二为一２．议会制：一元融合模式（１）选民产生议会，议会产生政府（２）政府只有议会的一个分支，要对议会负责（３）议会有权改组政府（倒阁权）；政府有权解散议会（４）国家元首与政府首脑一分为二３．半总统制：一元模式与二元模式的混合（１）议会与总统由选民直接选举产生（２）总统凌驾于立法，行政和司法权之上，只对宪法与选民承担责任（３）国家元首和政府首脑一分为二（４）政府首脑代替总统向议会承担责任４．委员会制：一元模式与二元模式的混合（１）选民产生议会，议会产生政府（７名委员）（２）议会无权改组政府，政府无权解散议会（３）国家元首与政府首脑合二为一（７人委员会合议决策）（４）７名委员轮翻充任国家元首和政府代表中国的政府形式（一）历史１．苏维埃的执行委员会模式（合议制）２．陕甘宁边区的“二权半”模式（参议会、政府、法院）３．建国初年的中央人民政府及政务院模式４．１９５４年宪法所确定的人民代表大会模式（二）现行模式：人民代表大会模式１．人民选举代表大会，代表大会产生政府２．代表大会有权改组政府，但政府无权解散代表大会３．代表大会闭会期间由常委会代行立法和监督权，但常委会不享有实质性的倒阁权，政府也无权解散常委会４．国家元首与政府首脑一分为二二、当代中国国家行政制度的历史发展逐步形成阶段（1949年—1954年）初步发展阶段（1954年—1966年）严重破坏阶段（1966年—1976年）恢复与发展阶段（1977年—至今）中国的国家行政制度，是在马克思主义理论指导下，总结革命和建设过程中行政制度建设的实践经验基础上逐步形成和发展起来的。1949年后，中华人民共和国的国家行政制度从形成到发展，大体经历了四个阶段：1.初步形成阶段（1949年至1954年）（1）1949年9月底中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》，为新中国的行政制度创建确立了民主集中制、厉行节约、反对官僚主义等基本原则。（2）1949年10月1日，中央人民政府成立，随即设立政务院为国家政务的最高执行机关。（3）1949年12月，中央人民政府委员会颁布《政务院及所属各机关组织通则》，规定了政务院所属厅、司（局）、处、科、室等的职责，接着进行了地方政府的创建工作。（4）同年底，政务院通过了《大行政区人民政府委员会组织通则》，确定大行政区人民政府委员会或军政委员会为一级地方政权，同时又作为政务院的代表机关（5）1950年，政务院先后公布了省、市、县、大城市的区、乡（行政村）人民政府组织通则。（6）1952年8月，中央人民政府委员会通过了《民族区域自治实施纲要。由此，从中央到地方的国家行政制度已经初步形成。（7）1954年宪法规定，中华人民共和国国务院即中央人民政府和地方各级人民委员会为最高国家行政机关和地方各级国家行政机关。同时，宪法和组织法对各级国家行政机关的职权、组成以及主要活动程序都作了明确规定。这标志着中国国家行政制度的正式形成。2.初步发展阶段（1954年至1966年）1955年国务院颁发《监察部组织简则》，确定了国家行政监督机关。国务院又分别制定各所属机构的组织条例，颁发了行政工作人员任免与奖惩的办法和暂行规定。以上规定，充实了当时中国的国家行政制度，使国家行政活动沿着正规化道路推进。3.严重破坏阶段（1966年至1976年）（1）1966年发动的“文化大革命”给中国的国家行政制度造成了严重的破坏。（2）在中央，“中央文革领导小组”一度凌驾于最高国家行政机关之上，使国务院各部门的工作基本上处于瘫痪状态。（3）在地方，“革命委员会”取代了各级国家行政机关，国家行政职能难以得到有效的履行，发展中的国家行政制度受到严重损害。这种状态一直持续到1975年四届人大召开才有所改变。4.恢复与发展（1977年至1991年）文革结束后，原来比较好的行政制度逐步得到恢复。（1）1979年《地方组织法》的修订，尤其是1982年新宪法和新的国务院组织法的颁布，对国家行政组织、行政职权、行政领导体制等重新作了规定。以此为基础，中国国家行政制度进入了全面的改革和发展阶段。（2）1987年中共十三大规定了政治体制与行政体制改革的目标和步骤，提出行政体制改革的关键是转变政府职能。此后中国国家行政制度改革主要是沿着转变政府职能和建立国家公务员制度的方向前进。5.1992年以后我国行政管理体制发展，转向适应完善社会主义市场经济体制的需要。（1）1992年召开的中共十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，为国家行政制度改革提供了新的思路和新的基础。（2）1993年国务院颁行了《国家公务员暂行条例》开辟了我国公务员制度建设的里程碑。（3）1997年召开的十五大明确提出“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”的改革目标。1998年，国务院进行了大规模的机构和人员裁减改革。（4）2002年，党的十六大提出了我国行政体制改革在新世纪的目标：a.进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。b.依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。c.按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。d.按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。(5)2006年，党的十六届六中全会召开，提出了我国建设社会主义和谐社会过程中，中国国家行政体制改革的方向是建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。明确了为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。a.按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能。b.以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。c.创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共设施建设。d.深化行政审批制度改革，进一步减少和规范行政审批事项，简化办事程序，创新管理制度，为群众和基层提供方便快捷优质服务。e.推行政务公开，加快电子政务建设，推进公共服务信息化，及时发布公共信息，为群众生活和参与经济社会活动创造便利条件。d.完善公共服务政策体系，提高公共服务质量，增强政府公信力。f.推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务。g.加强市场监管，整顿和规范市场经济秩序。第二节行政组织体制一、设置原则需要原则精简原则统一原则依法原则效能原则1.需要原则行政组织的设置与变更，必须适应政府管理社会事务的需要。一方面，组织管理社会事务的松紧程度，直接决定了行政组织的设置和变更。另一方面，政府本省的体制和权力运作方式，也影响行政组织体制结构的安排。2.精简原则宪法规定，一切国家机关实行精简的原则。精简原则并不仅仅意味着机构和人员在数量上的减少，而要求在质量上和数量上达到既精又简的目的。一方面，要简化行政层次，撤并多余的行政机构；另一方面，要人事结合、按事设岗、按岗定编、按编择人。3.统一原则建立合理的分工协作机制，避免“政出多门，多头指挥。”一方面，行政机构的设置要根据履行职能的需要基本实现配套，建立合理的分工协作机制，避免形成权力、职能冲突，形成功能齐全、灵活高效的有机整体；另一方面，上下级的领导或指导关系要明确，上级布置的行政任务，下级机关一定要有相应的贯彻机构。同时，行政指挥要统一，下级机构只能由一个上级来领导，向一个上级负责。4.依法原则行政机构的设置一定要严格依法办事，实现规范化、法制化。依法建制包括三方面内容：一是行政组织体系、中央与地方的政府层级、各级政府工作部门的设置，都由各组织法规定；二是行政机构设置与撤销，必须严格按照法律规定的程序来进行；三是行政机构人员的编制由法律规定。5.效能原则指行政行为要考量资源投入与产出之间的比例。衡量行政组织设置是否恰当的标准之一就在于它的行政效能，即该行政组织在多大程度上能以最少的行政资源投入来取得最大的社会综合效益。按效能