行政复议制度的不足及建议

浅析行政复议制度的不足及建议行政复议，是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。我国1999年4月29日第九届全国人大常委会第九次会议审议通过了《中华人民共和国行政复议法》，它既对近十年来我国行政复议实践进行了反思和总结，也在行政监督与行政救济体系方面进行了大胆的尝试和突破。《行政复议法》的制定，在我国法制建设的道路上具有十分重要的现实意义。2007年8月1日施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》进一步发挥了行政复议制度的作用，使行政复议法更具有操作性。一、我国行政复议制度的不足现行行政复议制度在实践中对维护社会稳定发挥了重要的作用，将许多行政争议解决在行政系统内部，有效的保障了行政相对人的合法权益，促进了行政机关依法执法。但是针对法治社会的要求，全面地来审视现行的行政复议制度，仍然有许多不太和谐的音符。主要提出以下几个方面进行探讨：1、复议机构不统一，相对独立性不强。我国《行政复议法》规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。目前，复议机关中负责法制工作的机构只是复议机关的一个内部行政机构，隶属于各级人民政府及其职能部门，无独立的行政主体地位。没有统一的和相对独立的行政复议机构，既不利于公正地进行复议，也不利于机构精简。同时，也容易产生各种弊端：（1）难以保证公正地进行行政复议裁决。主持复议的行政机构完全隶属于其所属的行政首长，没有自主决定权。而其所属的复议机关多数与做出具体行政行为的行政机关有着千丝万缕的联系。这样，复议裁决就变成了“自己做自己案件的法官”，严重影响其公正性。（2）没有统一的复议机构体系，违背了行政机关工作的精简效能原则，造成机构臃肿，加重了各级各类行政机关的负担。2、行政复议能力偏低，专业人员短缺，经费保障、工作条件等矛盾相对突出，难以保证工作需要。目前，县市区政府和市政府工作部门等基层行政机关复议能力普遍较低。大多数县市区政府和市政府各部门都没有设立专门的行政复议机构；人员编制不足，两名以上专职行政复议人员的基本要求也未能达到。除市政府和少数县级政府外，全市大多数行政复议机关的复议工作经费没有在预算中落实。复议机构办公场地狭小，相关设施缺乏。3、行政复议审理模式过于书面化，决定过程行政化，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人和第三人的意见”。仔细分析，这主要是从行政复议的效率来考虑的。这种规定也过于笼统，且行政复议申请人对行政复议机关作出行政复议规定的过程缺乏了解。实际上，行政复议申请人在整个行政复议过程中，除提出行政复议申请以外，是被阻止在行政复议活动之外的，在这种情况下，行政复议公正原则的实现必然受到影响。“书面审查”过于注重行政效率，而忽视复议的公开性，降低了透明度，程序公正的价值难以实现。二、我国行政复议制度不足的原因分析我国行政复议制度的缺陷导致行政复议机制的失灵，致使诸如信访、申诉、街头抗争之类的非规范性争议解决机制急剧膨胀，直接危害到整个争议解决体系的有序运转，对社会稳定也会间接造成影响，不利于我国社会主义和谐社会的建设。而导致我国行政复议制度缺失的原因也是多方面的。笔者认为主要有以下几个原因：1、在法律意识上，公民的权利意识不强。在一个法治国家，公民应该有较强的权利主体意识和法治意识，这是法治发展的内在要求。在我国，封建社会形成的“治民不治官”、“官本位”等观念，至今还在一定程度上影响着普通民众、国家公务员、甚至部分领导人员。2、我国的经济环境较差。行政复议制度的前提条件是公民、法人或者其他组织存在自己的独立利益。只有当他们发现自己的利益受到行政机关的具体行政行为侵害时，才可能申请行政复议。如果公民、法人或者其他组织不存在自己的独立利益，行政复议就失去了自己存在的基础。在我国，各种权利关系不太明确，尤其是财产权的保护制度尚不健全。经济体制有待改革，国家、集体和个人的关系有待理顺，特别是财产权关系。3、缺少行政复议审议规则的规定从其他国家行政复议立法来看，都拥有行政复议审议规则等配套的法律制度，这些配套的法律制度中，详细规定了行政复议审议委员会人员的组成、回避事项以及审议规则等等，这对于发挥行政复议审议委员会之职能起到了积极的推动作用。然而，我国行政复议立法对行政复议机构人员的组成、回避以及审议规则等均无明文规定，这在一定程度上影响了我国行政复议的功效。因为行政复议制度属于行政司法之范畴，要发挥行政司法制度之功能，行政复议机构人员的组成以及审议规则和程序尤为重要。并且，有时难免会遇到行政复议人员与本案有利害关系和其他关系等情况，这些都可能影响案件客观，公正的处理。事实上，《行政复议审议规则》本身又是《行政复议法》之程序法，没有这一具体的规范操作程序的程序法，行政复议就难免带有随意性和任意性，这不符合现代法治为程序法之原则。因此，我国缺乏行政复议机构组织规程和审议规则也是我国行政复议制度缺失的原因之一。三、对于我国现行行政法律制度的几点建议从总体上看，我国现行行政法律制度还存在着许多不尽人意的地方，需要进一步的完善。为此，提出以下几点建议，以期对立法和实践有所助益。1、行政法制观念的进一步更新。行政法制观念与行政法律制度之间具有较强的互动性。如果没有正确的思想观念指导，既不可能推出我国行政法治发展进程所要求的制度创新，而且有了科学适用的行政法律制度也不可能得到正确实施。尽管一个社会的行政法制观点具有相对的稳定性,但它不可能一成不变,当行政法制观念改变了,具体的行政法律制度也将由于失却社会正当性而迟早被新制度所取代。我国行政法制观念的进一步更新主要表现在法治意识的提高和平等观念的加强。（1）、建立法治政府，对于国家行政机关的工作人员应该掌握依法治国基本方略，树立行政法治观念，依法办事。公民、法人与其他组织必须强化守法意识，不做违法的事；树立参与意识，积极地依法参与立法、执法；具有权利意识，能够通过行政复议与行政诉讼等法定救济途径维护自己的正当权益。（2）、强化平等意识。平等观念行政法曾经被视为一种不平等的法，不平等观念在传统行政法制中占有主导地位。随着世界各国民主、法治的进步，这种观念日益受到挑战。我国宪法规定：“法律面前人人平等”，宪法中的“人”，不仅指公民，还应当包括经济主体和行政机关，这就决定了行政机关和相对方之间的平等，符合宪法原则的要求。当然，这种平等表现为总体上法律地位的平等。2、逐步从国家行政法向公共行政法转变。伴随着经济和社会的进步，公共行政的发展，势必对以国家行政为主要调整对象的传统行政法范式提出挑战，最终转变为以公共利益为中心的公共行政法范式。目前，我国行政法主要调整国家行政机关的行政行为，这是与我国长期以来形成的“行政国家”“全能政府”紧密相联的。随着市场经济体制的建立，行政国家正在向法治国家转变，全能政府正让位于有限政府，过去许多由政府管理的公共事务正越来越多地转由社会通过各种行业协会、事业单位、非营利组织等依法管理。这些行业协会、事业单位、非营利组织等管理公共事务的活动，与一般民事活动不同，而与行政活动具有更多的相似性，因此不应由民法调整，而应由行政法调整。比如，律师协会对律师、学校对学生、医院对医生的惩戒行为，如果由民法调整，起诉到法院适用民事诉讼程序，采取谁主张权利谁举证的原则，显然不利于律师、学生、医生权利的保护。因此，把这些纳入行政法调整范围，将是今后行政法发展的一个重要趋势。3、建立正当行政程序。在法治视角里，法律程序是由主体做出行为的步骤、方式、时间、顺序构成的行为过程;在民主和主体性的视角里，法律程序是指主体决策的透明性和参与性，法律程序就是关于主体决策的对话和沟通的动态机制。正当程序要求政府不得专横、任性地行事，只能按照既定的、正规的程序行事，并以此贯彻公正性。正当程序是政府在剥夺生命、自由、财产之前必须遵循的程序，以保证政府施加行政管制或者惩罚的过程公正性，即强调“外观正义”。程序性的正当程序的基本要素是:（1）政府的某项行为将影响你的生命、自由和财产时必须给予通知；（2）受到利益影响的人被给予听证的机会。在最低限度上，听证应当包括一个评论和听取证据的机会。行政复议法虽然历经曲折，尽管存在这样或那样的不足，但是，行政复议制度作为我国法律监督制度的重要组成部分，在依法治国和行政法治化的进程中发挥着重要的作用。理论上的研究与探讨，仅是为了更好地发现行政复议制度实施过程中存在的问题，并对问题的解决提供一些较为合理的参考建议。完善行政复议制度更非一蹴而就，需要立法机关、行政机关、法律专家乃至全社会长期的共同努力。我们应该相信，随着社会主义法制建设的深入发展和依法行政的有效推进，我国的行政复议制度必将日臻成熟和完备。