东亚非传统安全：多边合作与制度建设

·64·《国际问题论坛》2007年夏季号（总第47期）东亚非传统安全：多边合作与制度建设刘卿【内容提要】近年来，非传统安全威胁给东亚地区经济社会造成严重危害。为此东亚各国加强区域合作，取得一定成效。然而，东亚非传统安全合作还面临各种困难与问题。要克服合作中的障碍，各国还需加强区域认同和制度建设。【关键词】东亚非传统安全区域认同制度建设【作者简介】中国国际问题研究所美国研究部副主任,博士近年来，各类非传统安全威胁给东亚地区经济社会造成严重危害。面对共同威胁，东亚各国加强区域合作，并在诸多领域取得一定成效。然而，由于历史和现实等方面原因，东亚非传统安全合作还面临各种困难与问题。要克服合作中的障碍，东亚各国还需加强区域认同和制度建设。一、东亚面临的主要非传统安全威胁当前世界面临的非传统安全威胁大致可分三类：第一类是人类社会对自然认识不足而难以抗拒或不可抗拒的自然灾害，包括流行疾病威胁和地质灾害，如登革热、SARS、艾滋病、地震、海啸、洪水等；第二类是人类自身（疏忽或故意）对社会造成的威胁，包括对人身财产安全以及经济社会稳定的威胁，如跨国犯罪、毒品走私、恐怖主义、金融危机等威胁；第三类是人类利用自然不当而造成的威胁，包括资源短缺、环境污染、生态破坏等威胁。在东亚地区，这三类非传统安全威胁都存在，就影响的跨国性和解决问题需要国际合作而言，其中最主要的有以下几种：（一）不可抗地质灾害。东亚是地质灾害频发区，其中，地震和海啸威胁最为严重。1995年1月，日本阪神地带发生半个世纪以来破坏最严重的一次东亚非传统安全：多边合作与制度建设·65·地震，造成6000多人死亡，34万人无家可归。2004年12月，印度洋发生人类有史以来最大的海啸灾难，近30万人遇难，100多万人流离失所。在10多个国家受灾中，东南亚灾情最为严重，印尼遇难人数24万，泰国、马来西亚等国都有不同程度的人员伤亡。（二）传染性疾病威胁。艾滋病等传染性疾病跨国传播是严重威胁东亚各国人民身体健康和社会稳定的重要非传统安全问题之一。东亚已成为全球艾滋病病毒传播最为迅速的地区。2004年艾滋病病毒携带者达110万人，两年内增长率高达56％。2003年、2004年发生在中国和东南亚的SARS不仅给本地区造成直接经济损失和人员死亡，还给国际交往带来极大恐慌。比如，2003年5月，全球110个国家限制中国人前往旅游，有的甚至拒绝中国人入境，中国在极短的时间内陷入前所未有的孤立。（三）三股恶势力的威胁。东亚不少国家不同程度受到恐怖主义、宗教极端主义和民族分裂主义威胁。伊斯兰祈祷团等恐怖组织严重威胁着印尼、菲律宾等国人身和财产安全；有“基地”组织背景的“东突”组织严重危害中国国家安全；伊拉克“人质事件”已给日、韩敲响了恐怖袭击警钟；菲律宾、印尼和泰国南部的分离主义军事叛乱，没有根本缓解；“台独”势力直接危害中国领土完整，而且还影响了整个东亚的稳定与和平发展环境。（四）有组织的跨国犯罪。东南亚缅、老、泰交界的“金三角”地区，与中国相邻的阿富汗、伊朗、巴基斯坦交界的“金新月”地带，是世界臭名昭著的毒品生产基地。毒品犯罪集团化、网络化甚至武装化，给东亚带来一系列与毒品有关的艾滋病传染、武器走私等问题，而且毒品走私还助长了恐怖主义活动的蔓延，一些恐怖组织“以毒养毒”。此外，东亚人口贩卖和海盗问题也十分严重。湄公河流域人口贩卖十分猖獗；东南亚水域海盗袭击频发，有组织、有预谋、手段先进的恐怖主义袭击正在成为更严重的海事威胁。（五）资源短缺的威胁。东亚多数国家能源短缺，且主要依赖从中东、中亚等局势动荡地区的进口，航运通道和石油管道受战争和海盗威胁。东亚国家还存在海洋资源争议问题：日韩俄在日本海的争议；中日韩围绕东海划分的争议；中国与东南亚国家在南海的争议；马来西亚、越南、泰国之间的泰国湾海域争议；马来西亚、印尼、菲律宾在苏拉威西海域的争议，等等。随着油气等战略资源供应紧张，这些海域争议日趋激烈。·66·《国际问题论坛》2007年夏季号（总第47期）（六）环境保护面临的威胁。随着东亚经济快速增长，包括水资源在内的环境污染和破坏越来越严重。涵盖中、俄、蒙、朝四国部分领土的黑龙江流域，水质污染严重，夏季严重枯水，生物物种减少，土壤沙化导致沙尘暴频发。澜沧江-湄公河流域流经中、老、缅、泰、柬、越六国，生态环境也非常严峻：澜沧江流域土壤侵蚀严重，自然灾害频发；有色金属冶炼等行业严重破坏水质；湄公河中游地区森林覆盖率下降，水土流失和滑坡严重。（七）外部经济压力与风险。1985年，在美国压力下，日元被迫升值，造成日本“泡沫经济”，使日本经济在20世纪最后10年一蹶不振。1997年席卷东亚的金融危机，给本地区经济带来沉重打击。韩、泰、马、印尼经济损失近6000亿美元，按美元计算的人均收入水平一下倒退10多年。①一些国家还严重出现社会动荡和政权更迭，甚至发生持续的种族冲突、社会骚乱。目前，人民币又面临升值压力，在中国金融部门还未完全准备好之前，尤其是人民币升值对中国经济、东亚经济乃至世界经济的影响尚不明朗情况下，人民币对美元汇率大幅变动，很可能对东亚地区经济安全造成巨大冲击。二、多边合作现状非传统安全问题严重威胁东亚地区经济社会稳定，在客观上形成了推动东亚国家非传统安全多边合作的强大动力。近年来，东亚各国非传统安全合作已经起步，无论是第一轨道还是第二轨道的对话，都有较大发展。（一）第一轨道对话与合作目前，东亚还没有纯粹的非传统安全多边合作机制，政府间合作主要是在10+3、10+1框架下和东盟地区论坛中进行。（1）10＋3框架下整个东亚国家非传统安全的对话与合作。1997年，东亚金融危机促成了东盟与中、日、韩“10＋3”机制的形成。2000年，东盟与中日韩签订“清迈协定”，共同应对投机行为，预防货币贬值。2004年1月，东盟与中日韩召开首届“打击跨国犯罪部长级会议”，启动10＋3合作框架下公安部长会议机制。2005年8月，东盟与中日韩首都警方签署了《关于加强东盟与中日韩首都警察局合作的北京宣言》，提出各方应根据需要，建①林毅夫：“东南亚金融危机的经验教训与我国的产业发展政策”，载《经济科学》，1998年第2期，第5页。东亚非传统安全：多边合作与制度建设·67·立警务联络制度，并在恐怖主义、贩毒、洗钱、跨国有组织犯罪、计算机犯罪等领域加强区内信息交流，密切彼此之间的协调与合作。（2）东盟各国之间的合作。东盟在反恐和打击跨国犯罪等方面的合作已渐入机制化轨道。2001年、2002年，东盟第七次、第八次高峰会议上均发表了反恐联合声明。2003年7月，东盟在马来西亚成立反恐中心，研究反恐对策和培训官员。9月，东盟武装部队首脑会议把反恐合作列为最重要的议题。2004年11月，第10届东盟领导人峰会上，各国签订了《东盟打击人口贩卖的声明》，并承诺继续加强打击洗钱等其他跨国犯罪活动。2005年1月，东盟国家武装部队首脑会议讨论了成员国在处理突发事件方面加强合作问题。9月，新、马、泰和印尼启动四国马六甲海峡“空中联合巡逻机制”。（3）10＋3框架下中日韩之间的合作。主要体现在环境保护、地震救灾、打击跨国犯罪等方面。从1999年开始，中日韩启动10＋3框架下环境部长会议机制，在防治沙尘暴、保护海洋环境等方面初步取得了成效。比如，建立了沙尘暴监测和早期预警网络机制和东亚酸沉降监测网络，启动西北太平洋行动计划以及东北亚次区域环境合作计划。在防灾治灾合作方面，2004年10月，中日韩地震局长举行首次会议，同意加强观察数据的实时交换以及技术与基础研究信息的交流。三国移民管理机构还就恐怖主义、贩卖人口、贩毒等举行研讨会，相互交流信息。（4）10+1框架下中国与东盟的合作。主要体现在打击跨国犯罪、卫生医疗等方面。2000年中国与东盟签订了《禁毒行动计划》。2001年中、老、缅、泰四国举行禁毒合作部长级会议，发表《北京宣言》。2002年，中国与东盟发表《关于非传统安全领域合作联合宣言》，确定现阶段重点合作领域“为打击贩毒、偷运非法移民包括贩卖妇女儿童、海盗、恐怖主义、武器走私、洗钱、国际经济犯罪和网络犯罪等”①。2003年4月，中国和东盟举行针对“非典”特别首脑会议，签订了《防止“非典”联合声明》，启动10＋1框架下的公共卫生合作机制。2004年1月，中国与东盟又签署了《非传统安全领域合作谅解备忘录》，强调进一步加强双边合作。总的来看，中国与东盟非传统安全合作还有待于进一步扩大，尤其是在经济安全、能源竞争等领域。①《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》，载《人民日报》，2002年11月14日，第三版。·68·《国际问题论坛》2007年夏季号（总第47期）（5）10+1框架下日本与东盟的合作。起步比中国与东盟合作晚，主要是在打击海盗和反恐等方面的合作。2003年12月，日与东盟发表《东京宣言》，“争取建立理解亚洲传统与价值的共同体”，加强非传统安全合作。在打击海盗方面，日派出官员训练东南亚国家警官，海上保安厅还与新加坡沿岸警备队联合举行反海盗演习。在反恐方面，2004年11月，日与东盟签署了《打击国际恐怖主义合作联合宣言》。日还考虑与新、马、印尼等国组建一支海上反恐巡逻队，以应付马六甲海峡等海域的紧急情况发生。总体来讲，日与东盟非传统安全双边合作渠道还不多，合作领域还需进一步拓展。（6）东盟地区论坛（ARF）。ARF是东亚地区最重要的、正式的安全对话机制，对促进东亚非传统安全合作起着十分重要的作用。自1994年成立以来，在核不扩散、海上安全和预防性外交等方面，发表多份主席声明，举行一系列研讨会，建立相应工作组。1998年，ARF外长会议集中讨论了东亚金融危机。1999年，ARF外长会议重点讨论了日趋复杂的跨国安全问题。2002年，在东盟地区论坛上，东盟外长在联合公报中提出要联合打击贩毒、偷渡和洗钱、海盗等海上跨国犯罪。在ARF框架下一些国家还举行了抢险救灾、反海盗等会议和培训班。2005年7月，ARF联合声明强调，要加强减灾和应急援助的地区协调与合作。（7）亚太经济合作组织（APEC）。1989年成立的APEC是亚太地区重要的合作平台。近年来，APEC内的多边论坛越来越重视非传统安全合作，专门成立了海洋资源保护小组和反恐工作小组。APEC领导人非正式会议把非传统安全列为重要的议题：2001年、2002年两次会议都发表了《反恐声明》；2003年发表《领导人宣言》，强调共同应对恐怖主义和其他跨国安全挑战；2004年发表《圣地亚哥宣言》，“以显示亚太经合组织决心集体应对恐怖主义及其给本地区人民和经济带来的严重威胁”①，领导人还核准了关于APEC防治艾滋病的倡议，表示共同应对SARS、禽流感等传染性疾病威胁的决心。（二）第二轨道对话亚太安全合作理事会、东北亚合作对话等机制为东亚非传统安全合作提供了范例。①12thAPECEconomicLeaders’MeetingSantiagoDeclaration,“OneCommunity,OurFuture”,SantiagodeChile20-21November2004东亚非传统安全：多边合作与制度建设·69·（1）亚太安全合作理事会（CSCAP）。CSCAP把亚太地区的安全研究机构和有着广泛基础的成员国委员会连结在一起。1993年成立以来，CSCAP一方面为东盟地区论坛提供直接支持，另一方面积极寻求其他形式的第二轨道外交，为各国海事、警察、外交和司法等部门牵线搭桥。CSCAP下设的六个研究小组，即海事安全合作能力建设研究小组、反国际恐怖主义研究小组、人口贩运研究小组、防扩散研究小组、东北亚多边安全框架研究小组以及维和研究小组，直接或间接与非传统安全有关。（2）东北亚合作对话会。1993年成立，在增进东北亚国家相互理解信任与合作发挥了重要作用。对话会把本地区的政府官员、学者聚集在一起，共同讨论各方所关心的政治、安全和经济问题。非传统安全问题是历届对话会重要的议题之一。1997年纽约会