公共经济评论

公共经济评论2008年第4期和谐社会构建与公共财政政策取向：一个民生视角的诠释安徽财经大学储德银摘要：民生问题是我国市场化进程的产物和必然结果，不仅是构建社会主义和谐社会所面临的一个经济问题，更是一个社会问题与政治问题。本文认为公共财政向民生倾斜、加大对民生领域投入是构建和谐社会的必然选择。从远期看，公共财政体制改革和政策调整要有利于建立和谐社会这一终极目标的实现，要比以前任何时期更多地关注民生，实现由“公共财政”向“民生财政”演进；近期要以“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”为目标。公共财政体系设计和制度优化可从财政收入和支出两方面入手，遵循多支和少收两条基本线索，将教育、就业、社会保障、住房改革、公共卫生和收入分配等民生问题纳入制度框架进行整体设计，着力解决和改善民生问题，加快建立有利于社会和谐的公共财政保障机制。一、引言胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出“更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。十七大突出强调了加快推进以改善民生为重点的社会建设对构建和谐社会所具有的重要意义，在改善民生方面提出的“五有”目标要求，是我们党对人民群众的庄严承诺，并提出了战略目标和具体要求。实行积极的就业政策，深化收入分配制度改革，建立覆盖城乡居民的社会保障体系，建立健全基本医疗卫生制度等，都是改善民生、保障民生的重要举措。伴随着我国市场经济体制的逐步建立和完善，改革开放的30年历程，既是经济快速发展、社会财富高速增长的30年，也是社会利益日益多元化的30年。一方面，国内生产总值从1978年345.2亿元增加到2007年246619亿元，增加了714.4倍①；另一方面，财政收支规模日趋庞大与社会公共需要保障不足的现象并存，产生了体制转型中众多的社会不和谐因素。在改革开放取得重大突破、经济实力大幅度提升的情况下，党中央清醒地认识到与群众利益密切相关的劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生和居民住房等方面存在的问题仍然较多。为了让国民共享改革成果、促进社会和谐发展，党的十六届四中全会提出了“构建社会主义和谐社会”的执政理念，十六届五中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决议》，党的十七大报告中明确提出了保障和改善民生的问题。公共财政与民生问题密切相关，如何准确把握民生内涵，从财政体制改革和政策制定上找到支持民生的支撑点，从人民群众昀关心、昀直接、昀现实的利益问题入手，加大对改善民生的投入力度，既是完善我们公共财政体系建设又是加快构建社会主义和谐社会十分迫切而又非常现实的一个课题。①数据来源：全文数据由《中国统计年鉴2007》和国家统计局《2007年统计公报》整理得到。1和谐社会构建与公共财政政策取向：一个民生视角的诠释二、公共财政向民生倾斜是构建社会主义和谐社会的必然选择和谐社会的提出首先是因为中国的改革和发展已进入和谐推进阶段，这种和谐的核心是体制设计与发展模式之间的和谐，其实质是均衡和协调，其政策意义是解决政府驾驭的方向和驾驭的方式问题。[1]从这一角度理解，和谐社会是一种理念，包含着价值判断；是一种路径，关系着继续前进的方向；是一种目标，由有关经济社会的诸多具体指标量化而成；是一种次序，涉及渐进改革发展的具体步骤。当前我国在消除不和谐音符颤动通往和谐大道征途中，民生问题是亟须解决的问题之一。公共财政向民生倾斜，着力做好改善民生工作，既是民众的呼唤，也是构建社会主会义和谐的必然要求。早在《左传·宣公十二年》中就出现了“民生”一词，并有“民生在勤，勤则不匮”的说法，意思是“人民的生计”，即人们平常口头上经常说到的“国计民生”。因此，传统意义上的民生问题讲的是“衣食住行”，是通过民众的衣、食、住、行、用、生、老、病、死等方面表现出来的。第一次就“民生”进行具体阐述的是孙中山先生，在提出民生主义之前，他首先就民生问题作了一番探讨。一是关于民生的定义。民生是“人民的生活、社会的生存、国民的生计、群众的生命”。“生活、生存、生计和生命”无疑是昀基本的问题，是任何一个社会存在的基石，是极其常识性的，但孙中山先生所定义的民生不单是“米柴油盐酱醋茶”，而是资本主义社会特有的、普遍存在的、很严重的问题。“民生”问题在孙中山先生看来，是19世纪以来资本主义社会的独特现象，过去社会形态中并不存在的。二是孙中山先生民生观的哲学基础是唯心主义的，他反对马克思主义“物质是历史发展的重心”的论断，而认为“民生是社会进化的重心”[2]。高培勇（2008）从福利经济学的角度，将民生解释为“民之幸福”，是指民众的一种健康、幸福和无拘无束的令人向往的生活状况[3]。孙开（2008）认为今天的民生话题所涵盖和引申的问题至少应该包括如下四个方面：一是百姓衣食住行方面的基本生活资料。二是以养老、医疗、教育、就业、治安等为代表的基本公共服务。三是政府和全社会对百姓民生需求的关注程度及相关措施力度。四是百姓、政府和全社会对既有民生状况的感知程度及实际效果的评价水准[4]。笔者认为从不同的视角所理解的民生内涵是不同的。人民群众所理解的民生问题，简单地说就是与百姓生活密切相关的问题，是广大民众的衣食住行问题；从构建社会主义和谐社会的这一宏伟目标看，民生问题就不仅仅是单纯的百姓衣食住行问题，而是与社会安定团结、国家建设发展、人民安居乐业更加密切的现实问题，其中医疗、就业、教育、收入分配和社会保障等是昀为突出的问题，是关乎人民福祉的重大社会问题；从公平与正义的视角看，民生问题除了包括百姓的衣食住行，更重要的是要在不同群体间、不同的区域间实现包括养老、医疗、教育、就业、生态环境等基本公共服务均等化，不断提高人民的生活水平。从根本上来说，民生问题是一个伴随着人类生存和发展全过程的基本问题。只要有人类在，民生问题就存在。人类对生活质量的需求和满足是一对永远的矛盾。解决好民生问题，并不是指政府要直接给居民提供衣食住行，而是指政府要创造条件，让居民有获取衣食住行的能力和平等享受养老、医疗、教育等公共服务的权利以及失去衣食住行的能力后能获得一种基本的保障。因此，政府要把发展教育、促进就业、公平收入分配、健全社会保障和维持社会稳定作为解决民生问题的突破口，从而推进社会主义和谐社会的建立。教育作为民生之基，是国民立足社会的基础；就业是民生之本；收入分配是民生之源；社会保障是民生之安全网；社会稳定是民生之盾。教育、就业、收入分配、社会保障和社会稳定构成了民生问题的基本架构，如果不能妥善解决好这五个方面问题，民生问题的解决以及社会主义和谐社会2公共经济评论2008年第4期的建立无异于望穿秋水。所以，在我国市场经济体制完善阶段，政府的财政政策始终需要将改善民生、保障民生放在首位，并且始终以民生问题为核心，从而缩短构建社会主义和谐社会的进程。三、和谐社会构建中公共财政向民生倾斜的理论依据1.某些民生项目具有准公共产品特征准公共产品的特征是兼备公共物品和私人物品的性质。准公共产品具体包括两种不同类型：一类是具有非竞争性但同时具有排他性；另一类是由外部效应引起的[5]。在民生项目中，例如国民教育、公共卫生与基本医疗卫生服务、社会保障、劳动就业和生态环境保护等，这些项目具有较强的正的外部效应，属于准公共产品。从经济效率的角度看，无论是正的外部效应还是负的外部效应都会导致某些活动的过度或不足，造成资源配置的低效率，此时，政府的供给与财政的介入符合优化资源配置效率的要求。对于产生外部经济的行为主体来说，政府一般通过采取一些鼓励性措施，使其获得部分补偿，从而弥补市场失灵。美国财政学家哈维·S·罗森在分析外部效应时，提出了“正的外部效应一般会导致一种活动提供不足，而补贴和税收可以解决这个问题，但必须注意避免滥用补贴”的观点。经济学家庇古也提出通过税收优惠或财政补贴来解决外部效应的观点。从理论讲，准公共产品可以采取公共提供方式或市场提供方式，也可以采取混合提供方式。但在实践中，对于具有外部效应的第二类准公共产品的提供方式的决定，一般取决于外部效应的大小。当外部效应很大时，可视为纯公共产品，采取公共提供方式。因此，政府要承担起那些具有明显正外部效应的民生项目支出责任，比如国民教育、公共卫生与基本医疗卫生服务、社会保障、劳动就业和生态环境保护等。2.财政的公共性特征要求公共财政向民生倾斜公共财政是与市场经济相适应的一种财政类型，是市场经济国家普遍采用的财政体制和财政制度，其特征主要有公共性、非营利性、法制化和收支行为规范化。张馨（1999）从弥补市场失效、提供“一视同仁”的服务、非营利性、法治财政四个方面加以论证，认为公共性是市场性财政的的本质属性[6]。何振一（2008）认为公共性不仅是市场经济财政的本质属性，也是计划经济财政的本质属性，我国之所以提出公共财政目标，并不是由于计划经济财政是非公共性的，而是由于计划经济财政相对于市场经济财政存在职能越位和缺位问题，需要全面回归到财政的公共性方向上来而提出的，因此，何振一指出财政的公共性，即满足社会公共需要是财政的本质属性[7]。因此，财政的公共性不仅是公共财政的灵魂，也是财政政策的立足点和出发点。首先，财政的公共性决定了公共财政的基本目的是提供公共服务和满足公共需要的财力，即保证那种通过市场机制难以有效解决资源配置的领域，能够获得充分的财力保证，例如教育、就业、社会保障等民生领域。其次，财政的公共性特征意味着财政不是只为某一经济主体充分服务的财政，而是为所有市场活动主体提供一视同仁服务的财政，这就要求财政政策要向满足公共需要或提供公共服务倾斜。另外，由于政府职能决定财政职能，公共财政是与公共服务型政府相对应的一种财政模式。而当前我国正在实现政府职能转换，已明确提出要由管理型、全能型政府向建设公共服务型政府转变，由此公共财政制度建设和优化也就必然成为公共服务型政府建设的重要前提和内容。3.社会主义生产目的决定了要把保障民生作为财政政策的出发点[9]3和谐社会构建与公共财政政策取向：一个民生视角的诠释生产的目的决定于生产资料所有制的性质。在社会主义制度下，生产资料公有制的建立，使劳动人民成为生产资料的主人，生产出来的产品归劳动人民所有和享用，这就决定了社会主义生产的目的在于昀大限度地满足全体人民日益增长的物质文化生活需要。由于满足人民需要的资源和财富总是有限的，要使有限的资源和财富尽可能的满足人们的需要，必须对有限的的资源和财富进行有效的配置。由于市场失灵是一种常态，市场机制只能有效率的提供具有排他性和竞争性的私人产品和私人服务，满足社会成员的私人需要。对于社会成员的公共需要则无法有效充分满足，而公共需要和公共服务又是必不可少的。因此，就只能由某种非市场机制来满足，在我国就是财政机制[8]。4.公平正义的人类目标和福利经济学的“福利昀大化”原则要求居民大致均等地享受民生庇古根据边际效用基数论提出两个基本的福利命题：国民收入总量愈大，社会经济福利就愈大；国民收入分配愈是均等化，社会经济福利就愈大。他认为经济福利在相当大的程度上取决于国民收入的数量和国民收入在社会成员之间的分配情况。因此，要增加经济福利，一方面，发展经济、增加国民收入总量，做大GDP这块蛋糕；另一方面，以均等化为目标，实现公平收入分配，消除国民收入分配的不均等。由于边际效用是递减的，穷人收入增加所带来的效用要大于富人等量收入减少所减少的效用，因此，收入在不同收入群体之间的分配公平会导致经济福利总量的增加。阿马蒂亚·森认为，创造福利的并不是商品本身，而是它带来的那些机会和活动，这些机会和活动是建立在个人能力基础上的。由于人们所拥有或继承生产要素的现实差别，必然带来人与人之间收入分配和财富分布上的差距。从公平正义的社会目标和福利经济学的“福利昀大化”原则要求看，需要通过发挥公共财政的调节功能对社会财富进行再分配，实现一定程度上的结果公平，从而间接地实现福利昀大化和公平正义的人类目标。因此，必须将包括教育、就业、养老和住房等在内的民生事项纳入公共财政整体框架