建设部讲课提纲—地方政府融资平台--发给郑明(2)

城市基础设施投融资方式创新1地方政府融资平台近年来各地政府为了促进当地经济发展，推进城市化进程不断通过设立各种融资平台。通过划拨土地、不动产、股权、规费、债券、税费返还等资产，组建一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业或企业集团。必要时辅之地方财政担保以实现平台的对外融资，并将融资投入市政基础设施建设。2随着城市化进程的加快，城市基础设施建设将以将以空前的速度和规模推进。目前制约新区建设速度的主要因素是基础设施建设因投融资体制的缺陷存在着巨大的资金缺口，以政府投资为主体的公共基础设施建设呈现滞后状态。因此如何构建地方政府融资平台是城市化进程中亟待解决的问题。3一、“地方政府融资平台”的特点（一）涵义：由各级地方政府主导发起，通过一定的注资方式，以政府信用作为最终担保，并以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为其还款来源，依法成立的用于为当地公共设施建设项目融资的企业或事业法人。4（二）特点一是层次增多，银行信贷成为融资主渠道。二是在资本金、担保等运作方式上进行了一系列的创新。三是平台资金投向特殊且难以监控。四是还款来源不确定和银行收贷管理被动。五是融资平台出现了调整变化的新趋势。5（三）政策变化2010年以来：财政部：宣布地方政府和地方人大的担保函无效；审计署：要把对地方政府投融资平台的审计作为审计工作重点；银监会：要求商业银行要严格控制对平台新增贷款，对于无资本金、仅靠财政担保的项目停止新的授信。62020年我国城市化率接近60%，将有2亿多人口进入城市，城市基础设施供给将面临严重的挑战：1、城市人口迅速增加对城市基础设施产生巨大需求；2、人民生活水平的提高对城市基础设施提出更多新的要求；3、原有的投融资模式单一导致资金供给不足，制约了基础设施的有效供给。因此，城市基础设施投融资方式创新，是亟待研究的课题。7（四）城市基础设施项目的分类基于基础设施项目的收益性特征，将城市基础设施分为三类：1、非经营性；2、准经营性；3、经营性；81、非经营性项目特征：（1）无收费机制，项目主要体现社会效益和环境效益，完全按市场资源配置，无法实现有效供给。只能由政府提供。（2）此类项目的政府供给职能与生产经营职能可以分离。因此，有了政府回购，承包经营等方式。92、准经营性项目特征：（1）具有潜在的利润，但由于政策性原因（包括收费价格），无法收回投资成本；（2）带有部分公益性，属市场低效，需要政府给与补贴或政策优惠，待条件成熟转为经营性项目。103、经营性项目特征：（1）具有市场收费机制，有资金流入，可通过市场进行有效配置，（2）此类项目可通过市场化的投资方式实现。11（五）我国基础设施投融资实践中的问题1、融资渠道相对狭窄政府资金所占比例仍然很大，即使是自筹资金有相当一部分是利用城市政府信用以债务方式取得。国际上最常用的投融资渠道，如：市政举债，公司融资等渠道，在我国却不畅通。122、创新的融资方式推行受阻创新的融资方式与我国现有法律法规存在冲突，导致基础设施项目融资前未采取变通办法争取政府主管部门特批，增加了融资成本。使创新的融资方式在我国试点后不能得到推广。133、制度障碍1、政企合一的经营体制障碍2、基础设施企业产权制度障碍3、社会资本进入的产业组织障碍4、缺乏明确的分类改革目标5、产业投资机制不够完善6、社会信用制度缺失7、相关法律制度障碍14（六）地方政府融资平台存在的风险责任主体模糊杠杆率偏高偿付风险流动性风险项目合规风险政策性风险1516二、地方政府融资平台创新（一）地方政府融资平台要解决的问题1、如何重建地方政府融资平台的独立市场主体地位；2、如何重建地方政府融资平台的独立市场主体地位；3、如何消减存量债务，解决债务危机；17（二）地方融资平台格局求变随着调控政策的下达和地方整合措施的实行，地方政府投融资平台的格局正在悄然发生变化。18（三）地方政府融资平台创新的环境1、投资主体多元化2、融资渠道多元化3、融资方式多元化19三、国外城市基础设施投融资渠道的创新（一）政府财政融资渠道的拓展。特征：1、“谁使用，谁付费”多元化财政融资渠道（1）目的税（2）财产税（3）用户使用费（4）政府的转移支付（5）政府借贷20（二）专业信贷与专业基金并举1、建立城市基础设施专业银行；2、建立城市基础设施开发基金；3、以债券、股票为基础的证劵融资渠道；4、拓展国外融资渠道（项目融资、国外借贷）21（三）国外基础设施投融资方式创新1、项目融资为特定目的进行的一次性融资方式，通过发起人成立项目公司，并以此为主体与银行、开发商、出口商签订协议，进行资金融通。BOT方式运用最为广泛。（包括：BT,PPP,等方式）222、特许经营权：具有经营承包的所有特征，给予承包商更多的投资责任和收益分配权。适用于具有自然垄断性的城市基础设施领域，如供水系统，天然气管网。233、融资租赁或杠杆租赁适用于筹措资金量较大的大型长期基础设施融资项目，或高度资本集约型和技术集约型设备融资需要，如：飞机、输油管道、卫星系统。244、资产证券化（1）城市轨道交通的ABS融资模式（2）市政债券融资模式25四、国内基础设施投融资制度创新（一）改革的趋向行政计划性的经济体制向市场化、民营化经济体制逐步推进。案例：深圳沙角电厂到电信分拆、电力分拆；从向外资开放到向所有社会资本开放，从高速公路收费到南京长江大桥整体拍卖，-------一场以市场化、民营化为主线的城市基础设施投融资制度改革在稳步推进。26（二）信贷渠道的拓展（三）建立了证劵融资渠道（四）开辟了信托融资渠道（上海外环隧道资金信托计划）（五）打通了国外融资渠道27五、基础设施投融资方式的创新（一）BOT融资方式（二）TOT融资方式（三）PPP融资方式（四）TFI融资方式（五）ABS融资方式28（一）BOT方式即“建设（Build）—经营（Operate）—移交（Transfer）”模式。典型的BOT模式是指政府和项目发起人签订特许经营权转让的协议，由项目发起人组织成立的项目公司承担大型基础设施项目的融资、设计、建设、运营和维护的任务；同时，在规定的特许期内，拥有该项目的所有权并收取费用，从而偿还项目的债务，并获得预期的投资回报。在特许期结束后，将项目无偿移交给政府。BOT方式主要用于发展收费公路、铁路、桥梁和城市地铁等交通基础设施项目。29BOT融资模式具有多种衍生模式。根据项目时间、地点、外部条件、政府要求及有关规定的不同，对于具体的BOT项目，可以演变出不同的操作模式，如：PPP模式、BT模式、TOT模式等。30BT/BOT等融资模式介绍与案例31(二)PPP案例近年来，PPP模式的基础资产融资在我国得到了一定运用。由于PPP模式成熟度高，在国际上已经有了大量成功案例，且可操作行强，适用于引导社会资金进入政府基础设施建设项目32PPP模式在国际上已有大量成功的案例，在我国也有一定规模的尝试。英法海底隧道项目、香港东区海底隧道项目、上海浦东水务公司项目就是其中有代表性的案例。2005年北京四号线地铁融资项目，就是一个发生在我们身边的典型的PPP模式的运用实例。33PPP融资要素1、政府。政府负责提供项目，授予特许经营权，自身或者安排下属公司参与特殊目标公司的投资，对项目贴补或采购；2、私营公司。私营公司出资与政府或其下属企业共同设立特殊目标公司，通过特殊目标公司实施项目；3、特殊目标公司。具体实施项目，负责筹资、建设及经营；4、贷款机构。银行、国际金融组织、租赁公司等主体，也可能是资产证34（三）资金信托资金信托是委托人将自己合法拥有的信托委托给信托公司，由信托公司以自己的名义，按信托合同的约定，将资金投入到指定项目中。目前市场上的基础设施建设项目信托产品一般具有以下特征：35基础设施建设项目信托产品一般具有以下特征：1、综合采用信用增级措施。基础设施建设信托项目一般有土地或其他项目资产等抵押品，而且抵押率较低；并且项目一般具有政府背景，在抵押物之外以银行信用或城投公司信用甚至政府信用为担保作为信用基础。2、融资规模较大，5-20亿元规模的融资已经屡有出现。3、预期年收益率较高，基础设施建设信托产品期限大多为1-3年，预期年收益率一般在3.5%到6%之间。364、投资者认购踊跃。由于信用资质较高，且收益率高于同期银行理财产品，投资者认购活跃。案例：37（三）SAMPSAMP即SpecificAssetManagementPlan，即“专项资产管理计划”。案例：38ABCP(资产支持商业票据，asset-backedcommercialpaper)是源于美国的一种资产证券化产品，是企业以将来能产生稳定现金流的资产为抵押而发行的一种商业票据，其期限通常不超过270天。相对于其他融资方式，这种创新产品能够降低企业的融资成本。39（五）产业投资基金产业投资基金是一种以个别产业为投资对象的特殊投资基金，主要目的是为了吸引对某种特定产业有兴趣的投资者资金，产业投资基金以追求长期收益为目标，属于成长型、收益型的投资基金。40基础设施行业产业基金通常是以国家股份为主，由政府设立的特定的部门作为国有资产的代表，进行控股的、可广泛吸纳社会闲散资金的基金。他一方面将会成为基础设施一种新的低成本融资工具，另一方面将推动基础设施建设和经营管理向市场化转换的进程。4142产业基金融资模式案例43六、基础设施投融资方式的最佳组合（一）政府直接投资1、财力有限，2、效率低下，3、不利于维护市场秩序，4、不利于企业之间的公平竞争。44（二）民间资本的介入1、BOT.TOT,PPP,PFI是基础设施建设首选的投融资方式。依据城市公共基础设施的属性，BOT,TOT是民间资本投资经营性或具备收费条件的基础设施的最佳投资方式，PPP则是民间资本投资非经营性或不具备收费条件的基础设施的最佳投融资方式。上述方式均赋予了基础设施特许经营权。45（三）影响融资方案选择的因素不确定性与风险信用保证融资结构融资成本信用保证46（四）几种融资方式的互补性BOT适用于规模较大的基础设施，并要求有较好的收益；TOT只能用于现存的基础设施要求有良好的收益表现；PPP,PFI能弥补上述不足,不仅能广泛地用于经营性基础设施，还能更好的应用于非经营性项目，当上述4种方式还不能解决资金问题时，可用ABS来弥补建设资金的不足47七、部分城市融资平台构建与创新的探索48（一）上海政府平台融资模式1、由上海城市建设投资开发总公司通过发行建设债券筹集资金。2、发展项目融资，通过与投资者签署“特许经营权协议”利用公开招标方式来选择投资者，对缺乏现今流量的城市基础设施项目给投资者补贴，以吸引和保证投资者的利益。49（二）重庆模式重庆市八大投资集团的运作模式主要是把原来由政府直接投资的行政方式和财政方式转变为建设性投资集团向社会融资（主要是政策性银行贷款）为主的市场化方式；从根本上改变了城市基础设施建设投融资机制，形成政府主导、市场运作、社会参与的多元化投资结构。50重庆模式重庆城投模式关键是“储地—融资—建设”循环。政府把城市资产无偿划拨给投资公司，使投资公司资产规模达到一定的贷款条件，投资公司根据政府对相关建设提出的要求向银行筹措资金（主要是国开行）。然后再将筹措来的资金转借给项目法人。51（三）天津模式“要使偿付本身和财政能够区隔开来”。天津将融资平台进行分类监管的原则完全可以适用于其他地方。52武汉模式武汉城市圈项目投资的湖北省联合发展投资有限公司及鄂西生态文化旅游圈投资有限公司先后成立之后，该省还将加快组建三大国有投融资平台，分别为长江产业投资公司、湖北省能源投资公司和湖北省交通投资公司，以服务于湖北“两圈一带”的全面发展战略。这与该省此前推出的12万亿投资重大项目库息息相关。一些得不到有效筹资来源、融资规模受限的低层级融资平台将面临退出或被处置。53经济欠发达地区、中小城市政府融资途径与模式探讨；54八、地方政府融资平台融资潜在风险（一）自身负债率过高，普遍超过80%；（二）法人治理结构不