中国城市管理水平评价

中国城市管理水平评价中国城市管理水平评价摘要：通过对城市管理概念的辨析，界定了城市管理水平的内涵，建立了涵盖城市行政管理、经济管理、社会管理、环境管理、空间管理、基础设施管理、文化管理7个子系统组成的中国城市管理水平的评价指标体系。考虑到数据的可获得性，本文只对中国包括35个省会城市和计划单列市以及9个沿海开放城市和港口城市在内的44个城市的管理水平进行了评价。评价结果显示，中国城市管理水平与经济发展水平和城市行政管理水平有显著相关关系。中国城市社会管理与包括总体管理水平、经济管理水平以及其他方面的管理水平都存在较大的差别。从区域差异来看，东部地区的一线城市管理水平最高;中部地区的一些城市管理水平超过东部部分城市;西部地区城市管理水平整体较低，东北地区城市管理水平位居中游。关键词：重点城市;管理水平;评价;行政管理一、城市管理水平的内涵城市管理的定义很多，至少可以在三个层面上有不同的理解：一是对城市的政治体制、规划建设、运行等全方位的管理;二是对应城市政府的行政职能，涵盖除政治体制之外的，包括经济、社会、环境、文化等各方面事务的管理;三是指市政管理，属于城市环境管理和基础设施管理的范畴，包括政府部门对城市公用事业、公共设施等方面的规划和建设的控制、指导。本文所说的城市管理大体上是在第二个层面，是指政府与公民、第三方机构、企业组织等构成的多元主体一起，综合运用行政、经济、法律、教育等手段对城市发展的全过程(规划、建设、运行)进行的综合管理，既包括对经济、社会、环境、空间、基础设施、文化等城市职能的管理，也包括对政府、公民、社会组织、企业等管理主体自身的管理。本文中的城市管理水平，是指城市的政府与公民、第三方机构、企业组织等构成的多元主体协同合作的能力，及在促进城市发展，改善居民生活质量、提高公共福利等城市管理内容方面所达到的高度。城市管理与城市发展是既有区别又有联系的一对概念。首先，二者涵盖的范畴和出发点不同，无法相互替代。城市管理强调的是一个调和各种相互冲突或彼此不同的利益以及可以采取合作行动的连续过程(张波、刘江涛，2007)，是从城市的规章制度、运行机制、文化观念出发，通过维护城市秩序，协调各种要素，对城市经济进行的引导，对社会公平、文化发展、环境建设等提供的支持。城市发展则强调的是一种状态，常常与城市增长表达类似的含义，是一定时期内城市经济、社会、文化等领域所达到的结果。其次，二者相互推动，互为基础。一方面，城市管理是实现城市发展的必要手段。只有建立了好的城市管理机制并高效地运行，才能实现城市的最终发展。另一方面，城市发展是城市管理得到提高的根本保证。只有城市发展达到一定程度，才能有足够的积累，从而投入更多的资源，提高城市管理的效率。城市管理是一个过程，强调城市各领域的动态变化，这决定了城市管理水平精确测度是十分困难的。在评价的实际操作中，我们需要通过对相应方面所投入的要素和产出的结果来进行估计。已有的研究中，牛文元等(2004)认为城市管理能力可以从城市的效率水平、城市的经营水平和城市的带动水平三个方面综合反映。邹凯等(2011)侧重于通过测算公众的满意度这样的主观指标来分析城市管理状况。翟国涛、刘苗苗(2013)综合城市管理的效率、效果和效益得出城市管理效能。杨东奇、李一军(2006)在应用层次分析法对城市管理绩效进行初步评价的基础上，进一步采用数据包络方法进行二次相对评价。这些评价方法基于不同的理论视角和着眼点，都具有一定的价值。本文的主要目的在于综合评价城市管理在行政、经济、社会、文化等诸领域的发展水平，因而希望建立一个具有高度综合性的评价指标体系，并通过这一评价探讨我国城市管理中存在哪些问题，在经济、社会、环境、文化等哪些领域的哪些方面需要完善;在东中西部等各区域城市管理水平呈现怎样的状况，驱动城市管理水平提高的深层次原因是什么，从而为我国城市管理水平的提高提供一些思路。为此，我们的指标体系需要综合考虑、严格筛选那些最具解释力的指标，为最终分析城市管理现状的成因和发展趋势提供便利。二、指标体系的构成及其依据城市管理是一项系统工程，某个单项指标发展的好坏并不意味着城市整体管理水平高低;因而，只能采用多指标综合评价。城市管理水平主要表现在针对城市管理所投入的要素、产出的结果等方面，可以用一系列的结构和比率指标进行估计和表征。具体表现为以下几方面内容(参见表1)：城市行政管理，本文中主要指对管理城市的主体(包括政府、社会组织和企业等)的管理，管理的目标是确保这些主体彼此协同合作，高效率地推动城市发展。20世纪70年代末80年代初，新公共管理运动的行政改革浪潮在世界范围内掀起。新公共管理认为政府要从“划桨人”转变为“掌舵人”，把非纯公共物品生产的具体职能让渡给企业和半行政的机构去做，极力敦促政府充分培养和利用中介组织，让中介组织承担一部分社会协调和微观管理的职能，把公共管理放在全社会动员的层面上，使参与公共管理的对象扩大到公众、企业和非营利组织或非政府组织上。因而，作为城市管理水平指数的二级指标，城市行政管理水平的高低往往与企业、公众、社会组织的参与程度有重要关系。由于我国政府和社会组织之间往往有较多的联系，同时考虑到数据的可获得性，我们将城市行政管理水平分为两个三级指标，即政府和社会组织的运营与企业社会责任两个指数。其中，政府和社会组织的运营状况以一般公共服务支出费用一般公共服务支出主要用于保障机关事业单位正常运转，支持各机关单位履行职能，保障各机关部门的项目支出。占财政支出的比重(逆指标)来体现。这一指标越高，一般意味着有更少比例的经费投入到科研、教育、社会保障等城市管理事务方面，因而将其作为逆指标。企业参与城市管理，特别是一些公益事业，是未来的重要趋势。然而，已有关于企业社会责任的研究很少与城市联系起来。这里我们假定城市中的企业社会责任排名高的企业数量越多，则这个城市中的企业社会责任指数越高，对于城市管理有更多积极的参与。我们根据钟宏武等著《中国企业社会责任白皮书》2010年的企业社会责任排名进行了相应计算，得到了各城市的企业社会责任指数，再将政府和社会组织运营指数与企业社会责任指数合成城市行政管理指数。城市经济管理，包括制定和实施战略规划，改革和完善经济管理体制，调整优化经济结构、规模，以及为企业和个人的经济活动做好相关服务等内容。一般而言，引导产业高级化，改善居民生活，以及汲取财政资源，这三方面构成了城市经济管理下的第三级指标。在第四级指标中，产业发展的方向是从低端向高端，从以制造业为主向服务业为主转型，这主要表现在产业高级化程度以及吸引外资状况我国经济发展的重要策略是积极吸引外资，推动产业发展，因而这里将其作为测度城市产业引导能力的指标。两个方面。我们选取了第三产业占GDP比重表征产业实现的高级化程度，人均外商直接投资来表征城市吸收外资状况。改善居民生活水平，是城市经济管理的重要内容。这主要表现在促进居民就业和提高居民收入(以及生活质量)两方面。我们分别选取了城镇登记失业率(逆指标)和恩格尔系数(逆指标)来加以表征。财政管理是城市经济活动的重要内容，这里用人均财政收入表征城市财政汲取能力。城市社会管理是指为解决城市中居民生活的后顾之忧，避免产生社会问题而采取的各种解决措施，包括为困难群众提供住房、医疗、收入等基本生活保障等。这里从城市社会管理中最重要的三个方面出发，用住房保障、医疗条件和社会保障三个三级指标来刻画城市社会管理。其中，城镇化率用非农人口比重表征;住房保障表现在全社会人均住房的数量和政府对于困难群众的住房配置两方面，我们分别选取了人均全社会住宅投资额和经济适用房的覆盖率采用经济适用房年销售面积与住宅商品房销售面积之比。表征这两个方面。医疗保障一般是指参加医疗保险人口比率等指标，一定程度上，它是更能体现城市社会管理水平的指标。限于数据来源，我们改用医疗条件指数，即采用每万人医生数和每万人床位数合成来表征城市医疗管理水平。与医疗保障相比较，它更侧重于表现城市的医疗的床位、医生等“硬件”资源。社会保障一般用参加社会保险人口覆盖率表征，这里一方面考虑到数据来源，另一方面，考虑到本文的研究主题，从城市管理的角度出发，用社会保障与就业支出占地方财政支出比例表征城市对社会保障的支持力度。城市环境管理的对象包括影响城市人类活动的各种自然和人工环境，它们不仅为城市提供了一定的空间区域和附着于其上的空气、水、植被等自然要素，还通过对城市环境卫生以及各种废弃物的治理，为城市中人类的生存和发展提供了可能。城市自然环境，包括空气、水、植被等多方面的内容，但是我国统计资料里对于前两者的统计不够全面，因而在三级指标中，我们主要分析城市绿化状况来表征城市自然环境的管理，在第四级指标中，从人均状况和地均状况两方面分别选用人均绿地面积和建成区绿化覆盖率合成表征城市绿化指数。城市人工环境的管理，包括对城市中各种废弃物和市容卫生的治理，从数据出发，我们选用工业固体废物综合利用率、城镇生活污水处理率和生活垃圾无害化处理率三个指标合成“三废”处理率指标来加以表征。另外，无论是自然环境还是人工环境的治理，都依赖于政府对环境的投资，因而我们还选用第三个三级指标：环境治理投资强度，它主要由人均环境污染治理投资额和人均市容环境卫生设施建设固定资产投资两方面的四级指标合成。城市空间管理，其目的是通过城市规划、土地利用规划，引导产业和人口布局，调整城市空间结构，推动城市合理控制发展规模，提高土地利用效率。我国人口多，土地资源稀缺，紧凑型的城市空间结构更为适宜。2010年全国重点城市平均人口密度仅为1663人/平方公里。根据维基百科的资料，2011年纽约的人口密度为10437人/平方公里，东京为6000人/平方公里。2010年，中国人口密度最高的城市是石家庄市，为5348人/平方公里。中国的大城市人口密度严重偏低，土地浪费现象严重。我国当前“土地财政”的局面下，各地城市普遍面临着土地过度开发，利用效率不高的问题。因而土地利用效率是刻画城市空间管理的一个重要方面，可以作为三级指标。我们从人口密度、城市建设用地占市区面积比重和地均GDP三个四级指标合成城市土地利用效率指数。此外，城市空间管理水平的另一表现是对城市增长的控制。土地利用效率往往是城市长期积累所达到的效果，与之比较，城市增长效率指数则重在刻画城市空间管理的近期状况，我们设计了建成区土地面积增长百分比减去人口增长百分比的差额(逆指标)、建成区土地面积增长百分比减去GDP增长百分比的差额(逆指标)来表征城市增长的控制状况，主张土地面积的增长需要与人口和经济规模的增长相适应。城市基础设施管理，是指对以保障城市安全高效运行为目的而规划建设的'各种工程及相关配套设施的管理，具体包括对道路交通设施、水电气供应设施、邮电通信设施、排水设施等的管理。这里采用各类基础设施的人均拥有量反映各城市基础设施的管理水平。考虑到数据的可获得性和指标测度的全面性要求，我们选取了包括人均居民生活用电量、人均家庭燃气用量合成生活供应设施指数(由于人均用水和人均用电存在强相关关系，这里仅选取了其中一项);人均道路面积、万人公共汽车拥有量合成道路交通设施指数;万人互联网用户数、万人移动电话数合成邮电通信设施指数来综合体现城市基础设施管理水平。城市文化管理，指城市政府及文化领域的其他主体依据国家和所属城市的方针、法律、法规，对城市公共文化、文化事业和文化产业进行的规划、组织、调控和监督。城市文化管理是城市硬实力与软实力的结合，既与城市的文化设施、教育资源有关，也与城市中从事文化工作的人员素质和数量有关。从可以度量的指标出发，城市文化管理可以从三个方面加以度量，包括文化设施、文化就业和教育状况。其中，文化设施由每百人剧场、影院数表征;文化就业由文化、体育和娱乐业就业人口占全部就业人口比例表征;教育状况由每万人在校大学生数表征。表1城市管理水平评价指标体系三、评价方法本研究采用的评价方法为综合评分法和因子分析法相结合。首先通过专家打分，集成专家的意见，对各项指标进行设定和赋权。同时，通过多元统计分析中的降维技术，将解释事