第七章财务行政

公共行政学PublicAdministration第七章财务行政通过本章学习，理解财务行政的概念、特点和功能；重点掌握公共预算制度的基本内容；熟知中国的预算发展、改革方向；了解会计、决算、审计制度。一般公共服务，反映政府提供一般公共服务的支出，主要用于保障机关事业单位正常运转，支持各机关单位履行职能，保障各机关部门的项目支出需要，下设32款：人大事务、政协事务、政府办公厅（室）及相关机构事务、发展与改革事务、统计信息事务、财政事务、税收事务、审计事务、海关事务、人事事务、纪检监察事务、人口与计划生育事务、商贸事务、知识产权事务、工商行政管理事务、食品和药品监督管理事务、质量技术监督与检验检疫事务、国土资源事务、海洋管理事务、测绘事务、地震事务、气象事务、民族事务、宗教事务、港澳台侨事务、档案事务、共产党事务、民主党派事务、群众团体事务、彩票事务、国债事务、其他一般公共服务支出。财政转移支付是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。第一节财务行政概述第二节公共预算第三节会计、决算、审计制度第一节财务行政概述一、财务行政的概念二、财务行政的特点三、财务行政的功能一、财务行政的概念广义指国家收支政策、管理策略、程序、方法和制度的总称，是从宏观上处理政府部门和公共机构的财政收支问题，包括预算、执行、会计、决算、审计等。狭义指国家机关、党派和社会团体为完成本身的工作任务所需要的政府预算资金在拨付、分配和使用过程中发生的经济业务，也就是对行政经费进行领拨、使用、管理和监督的活动。前者属于后者的研究内容之一，二者都涉及到国家资金的收支问题，都是以政府为主体的收支活动，体现政府与其他经济主体之间的利益关系1、财政学属于经济学范畴,财务行政学更多属于管理学范畴2、财政学探讨的是财政方面的实际内容，财务行政学探讨的是财务方面的公共行政与立法问题3、财政学研究的范围广泛,财务行政学研究的范围相对狭窄联系区别财务行政学与财政学的联系与区别二、财务行政的特点1、广泛的强制性和社会性2、严格的计划性3、非营利取向4、财务行政具有较高的政治性三、财务行政的功能（一）优化资源配置1、无法按付费原则经由市场配置的公共部门2、具有自然垄断倾向的非竞争性商品和行业3、高风险、预期收益不确定，但对经济又有带动作用的高新技术产业4、投资大、建设周期长、私人部门无力投资的基础产业和部门（二）调节收入分配1、个人之间的收入分配2、部门及产业间的收入分配3、地区间的收入分配经济公平和社会公平（三）稳定经济增长1、调节经济增长速度，使之具有稳定性和持续性2、调节经济结构，使其具有协调性和合理性充分就业、物价稳定、国际收支平衡第二节公共预算一、公共预算的概念和功能二、公共预算的目标三、公共预算的体系与分类四、公共预算的程序五、我国公共预算的改革一、公共预算的概念和功能如果将“预算”理解为财政收支记录，则古已有之，印度孔雀王朝甚至有了正式的预算，规定哪些税收的多大比例用于什么开支项目。我国《礼记·王制》有这样的记载：“冢宰治国用，必于岁之杪，五谷皆入，然后治国用。用地大小，视年之丰耗，以三十年之通国用，量入以为出。”广义的公共预算是指按法定程序批准的国家机关、社会团体和企事业单位在未来一定时期内（年、季、月）的资金收入和支出计划。狭义的预算是政府预算，也叫国家预算，一个国家的中央政府或各级地方政府在一定时期内为达成政治、经济和社会目标，根据施政方针，以其整体资源和国民负担能力为基础所编制的公共财政收支计划。正确理解公共预算1、预算是政府的财政收支计划2、是配置社会资源的重要手段3、是国家具有法律约束力的权威文件现代公共预算是必须经法定程序批准的、政府机关在一定是时期的财政收支计划。不仅是财政数据的记录、汇集、估算和汇报，而且是一个计划。（二）公共预算的功能确定各级政府的活动范围和公共收支状况；控制公共开支规模；确保组织目标的实现。计划控制管理计划目标（预算编制，人大审批）；管理目标（预算执行机构，主要是各级政府）；控制目标（审计、统计）二、公共预算的目标（1）总额控制(预算参与者不能随意增加收入和追加支出的限额）（2）配置效率（将稀缺资源有效率地配置去实现公共利益)（3）运作效率（有效率地组织和管理财政交易，防止资金被贪污、挪用、浪费）（4）财政问责（financialaccountability)（做到取之于民，用之于民）17三、公共预算的体系与分类1、我国的公共预算体系是按照一级政权设立一级预算的原则建立，分为中央预算和各级地方政府预算国务院预算（中央预算）地方政府预算：各省、自治区、直辖市，设区的市（或州），县、区及乡、镇。我国公共预算体系共分五级2、我国公共预算的分类按预算形式可分为单式预算和复式预算单式预算：政府所有的公共收支计划通过一个统一的计划表格来反映。复式预算：政府财政年度内的公共收支按收入来源和支出性质分别汇集编制成两个或两个以上的收支对照表。按预算内容可分为增量预算和零基预算增量预算：政府公共支出指标在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况调整之后确定。零基预算：政府公共收支的确定，只以新的预算年度的经济社会发展情况为依据，而不考虑以前的公共收支状况。四、公共预算的程序决算编制及审批预算的编制预算的批准预算的执行预算周期（一）预算的编制预算编制原则公开性可靠性完整性统一性年度性预算编制机关立法机关—立法预算行政机关—行政预算立法机关与公共行政机关的混合编制预算年度，也称为财政年度，是指编制和执行预算所应依据的法定时限，即预算收支的起始和截止的有效期限。我国财政年度12个月，每年的1月1日到当年的12月31日某省级政府预算循环（以2008财政年度预算为例）阶段时间安排参与者主要工作预算编制2007.7-2007.12省政府财政厅各部门制定计划、收支预测、预算建议、汇总草案编制预算预算审批2008.1省政府省人大在人代会前一月初审预算、人代会期间批准预算预算执行2008，1月2008.12.31各部门各单位人大批准15日内，财政厅批复预算至各部门，开始执行审计与决算编制2009.1-2009.7审计厅财政部门及各部门编制决算、审计执行情况审计报告、决算审批2009.7人大常委会审议审计报告、审批决算报告（二）预算的审批1、政府预算的审批机构是国家立法机关；2、我国全国人民代表大会是国家预算的审批机关3、目前，我国实践是预算初审和大会审批相结合，更重视初审。原因在于：（1）代表们审查和监督的时间不充分，加之缺乏专业知识，效果不明显。（2）《预算法》对人大的预算修正权并未明确规定，即使代表们发现问题，也没有相应的制度安排来修正。（三）预算的执行我国预算执行机构的层次国务院和各级地方政府及其所属财政部门——执行中央预算中央和地方各级主管部门及其所属各预算单位——执行本单位本部门预算政府专门设立的预算管理机构预算执行的任务预算收入预算支出预算执行的领导与管理预算执行是预算工作程序中最重要的环节，是经法定程序批准的预算进入具体实施阶段，包括组织预算收入、拨付预算资金和预算调整等内容。严格执行预算是现代公共预算的基本要求。实践要求，灵活性与控制要权衡。根据各国经验，一个基本的底线是必须保证：无论如何，灵活性和机动性的赋予不能损害财政责任。（四）预算执行的监督各级人大各级政府各级政府的财政部门各级政府的审计部门监督预算执行的机关我国预算执行存在的主要问题：（1）执行进度偏慢，资金使用效率低下，闲置浪费现象严重；（年底突击花钱）（2）收支过程中仍然存在违规行为：违规拨付、截留挪用、无预算支出、不执行政府采购等等；（3）预算变更的随意性仍比较大（预算外）。四、我国公共预算的完善一、预算改革前我国的预算体制问题二、迈向现代公共预算一、预算改革前我国的预算体制问题1、预算资金分配权分散，预算编制模式简单，政府内部缺乏集中的行政控制；2、财政管理体制比较分散，在预算执行中缺乏集中的行政控制；3、由于预算编制不完善、不细化，人大无法有效地行使宪法和预算法赋予的审查与监督职能。二、迈向现代公共预算1、完善《预算法》及相关法律法规；2、规范政府预算内容，确保科学、完整；3、根据政府服务的三个方面编制预算：公共产品提供（公共财政）国有资产预算和社会保障4、硬化预算约束。1999年预算改革标志着现代公共预算开始在我国建立，其主要目标是建立控制取向的现代公共预算。1、政府内建立起集中的行政控制。2、各项改革，尤其是部门预算改革为全国人大行使预算监督审查权奠定了基础，有助于建立财政问责机制。第三节会计、决算、审计一、会计制度二、决算制度三、审计制度1、会计的含义与特点会计是以货币作为统一计量单位，对企业、事业、行政机关等单位的经济活动进行全面、系统、连续、综合地反映、监督、控制，并参与决策的一种旨在提高经济效益的管理活动。政府会计也称为行政会计，是分析、记录、汇总、评估和说明行政机关的财务活动和财政状况的管理活动。一、会计制度着眼于宏观管理，采取设置预算账目控制政府活动，掌握资金的流向、流程，保证国家预算收支平衡保证政府预算的执行，对政府的财政收支进行忠实、准确的记录，以作为考核过去、检查现在和计划未来的依据财政资金是为实现政府职能而征集和使用的，资金一般不计损益，设备没有折旧政府会计首先是预算为其规定使用方向，然后由审计加以监督，并受到相关法规的严格约束主要特点1、为决策者提供了详实的经济数据2、是记录和预测成本及收益的工具，它对于预算决策和执行是必不可少的条件3、保证公共资源不会滥用，保证财政资金被合理地配置和使用作用2、政府会计与企业会计二者在基本概念上，甚至整个过程的性质都是相同的从环境角度看，二者组成一个完整的经济系统目标不同受法律约束不同资金来源不同会计制度不同联系区别1、决算的含义和内容政府决算也可称之为政府财务报告，是经法定程序批准的政府就每个财政年度预算计划执行结果的会计报告，它以预算为张本，会计为依据，审计为归宿，在财务公共行政中具有不可替代的作用。由中央总决算和地方总决算组成一般包括决算说明书和决算报表两部分二、决算制度收入方面支出方面结余方面预算变动情况总结决算收支表期终资金活动情况表基本数字表其他附表决算内容决算说明书决算报表2、决算的目的和功能为评价管理效果和资源占用情况提供有用的信息，它报告政府机关己获得了什么和将能获得什么；衡量政府施政绩效的依据；了解政府财务状况的判定标准；分析行政工作业务成本的工具；判断财务合法性的依据。审计署5月20日发布了2009年第4号审计结果公告，向社会公布了河南、甘肃、山西、黑龙江、江苏、湖南、福建、陕西、内蒙古和重庆10省区市财政支农资金管理使用情况审计调查结果。审计调查发现，财政支农资金分配、使用和管理不够规范的问题普遍存在。10省区市财政和有关主管部门违规使用资金26.93亿元，其中用于建房买车5837.4万元；不规范管理资金45.75亿元；配套资金不到位65.97亿元。审计调查还发现，部分项目资金使用效益较差。在应于2007年底完成的86个财政支农项目中，有32个未达到设计要求和预期目标，占抽查项目总数的37%，致使已到位的8.24亿元支农资金未能充分发挥效益。1、审计的概念和特征审计是指审计机构和审计人员对被审计单位会计人员所作的会计资料进行科学审查，对其所反映的经济活动的真实性、合法性和完整性加以评价，作出结论，并向授权者或委托者提出审计报告的一种专门活动。特征:独立性、专业性和权威性三、审计制度审计的作用1、解除会计人员在会计年度的责任2、审计提供了可信的独立裁决，指明了行政部门的管理者履行职责的方式3、有利于行政效率提高，及时发现行政部门的预算舞弊行为2、审计的范围财务管理审计和合法性审计效率性和经济性审计计划绩效审计3、审计的类型事前审计和事后审计内部审计和外部审计也称预先审计，是对各项交易财务往来发生前进行的合法性与适当性审查是在会计期结束时对财务往来的审查，它能履行政府审计中的所有审计范围是指履行审查的审计者