台湾住宅补贴制度与都市地区中低收入家庭之互动

2000年中華民國住宅學會第九屆年會論文集413場次：2A-4台灣住宅補貼制度與都市地區中低收入家庭之互動-以台北市為例石振弘*摘要社會福利的發展始於救貧，而「失業」是大部份福利國家在二十世紀初即認為是致貧與解決貧窮問題的癥結點，於是為了解決造成貧窮的「失業」問題，諸如「講求教育機會均等」與「以經濟政策作為社會政策的一環」等策略紛紛出籠，而這樣的思考模式在台灣亦然。我們不否認失業與貧窮間的關連，但是，若將貧窮問題放在台灣特殊的發展脈絡下，有一個「關鍵點」卻常常被忽略，就是「居住問題」，或更直接的說是「住宅消費負擔」，「住宅消費負擔」不見得是致貧的主因，但是在台灣尤其是都市地區，住宅消費卻可能導致中低收入家庭生活困頓，但是這樣的問題在台灣社會福利的討論上卻是沒被重視。台灣住宅問題是被歸在猶如工程單位的國宅局處負責，而國宅與社福單位的關連性是不高的。台灣住宅補貼制度的制訂與執行常常是泛政治化的，再加上長期「以量制價」的手段，以及「德政式」的低收入家庭照護，造成住宅補貼制度主要的照顧對象是中階層收入家庭而非中低收入家庭，而以「購屋補貼」的姿態出現，佔據了97%的資源。然而，預防中低收入家庭的抗爭，最有效的消音政策即是「容忍非正式部門的存在」。在台灣，不將住宅問題與貧窮問題連結是有問題的，而錯誤的方式可能比不解決還糟。正視住宅的結構性問題與中低收入家庭真正的需求才會幫助台灣邁向「生活機會公平分享的公民社會權」的第一步。關鍵字：住宅補貼、低收入家庭、購屋補貼、台北市*台灣大學建築與城鄉研究所碩士班研究生2000年中華民國住宅學會第九屆年會論文集414壹、前言台灣地區房價經過1987年炒作飆漲後上漲了二、三倍，台北市平均房價更從1987年每坪9.27萬在二年內上漲到每坪28.45萬，上漲為1987年的3倍，而家庭平均每戶可支配所得卻僅增加1987年的20%（參見圖一），從1990年後到最近，房價雖不再飆漲，但購屋對於一般家庭而言已難以負擔，如表一所示1，在台北市有一半以上的家庭在購買新成屋時，這些家庭每一個月會有80%以上的所得花在繳貸款，而剩下二成的所得要解決全家飲食、教育、交通…等的開銷；若選擇購買中古屋，住宅消費也將佔可支配所得50%，而且這種情形卻要持續30年，更遑論所得較低之家庭，即使所有的家庭收入用在繳購屋貸款上，不吃不喝30年也不見得買得起房子。在自由經濟市場的觀點，一般投資方式皆有其需承擔之風險，市場亦有其自我調整之機制，因此，政府無干預介入之必要。住宅市場的功能同時在滿足消費性需求與投資性需求，而住宅乃昂貴之財貨，台灣在歷經房地產飆漲後尤其是，在預期上漲的高投資報酬率心態下，住宅在台灣成為當然之主要投資理財工具，此時的住宅市場雖滿足了投資性需求，但滿足基本消費需求的功能卻為之扭曲，政府在政治性考量下則加強進場介入，在其它手段無法發揮作用下，我們看到主要所採用的手段是「加強補貼」2。在台灣，政府住宅補貼制度已有半個世紀的歷史3，更多達十餘項，無論過去或是現在，絕大部份的補貼方式皆為協助購屋，而且佔了大多數的住宅補貼資源（購屋補貼佔總補貼97%）。然而，政府以「購屋補貼」作為中低收入家庭主要住宅補貼方式，是否真能保障基本的居住權益？為何政府長期會以「購屋補貼」作為台灣主要的補貼制度？針對第一個發問，我們必須檢視台北市中低收入家庭與住宅補貼的關係，第二個發問，則是要回到台灣特殊的發展脈絡中去釐清。1這種計算方式通常會產生一些錯誤，因為依家庭總可支配所得分級，愈低等級之家庭通常家庭人數愈少，因此，其實不宜以同一大小之住宅費用進行評估，但因原始資料型態與估算方便，故本文還是採用，但強調其誤差存在的必然性。2這裡所謂的加強補貼如降低利率、延長償還期限、增加貸款額度、前五年只需繳利息等措施。3日據以後，即國民黨執政至今。2000年中華民國住宅學會第九屆年會論文集415圖一台北市房價與可支配所得增長率註：以1981年為100%計算；原始資料來源：台北市家庭收支概況調查報告、信義房屋台灣地區房地產產業年鑑（1998）本研究整理表一台北市承購中古屋與預售屋貸款與所得比例統計表（註1）可支配所得等分（註2）每年可支配所得（A）中古屋貸款所得比（660萬元/戶）每年應繳貸款本息497,496（B）（B）÷(A)新成屋貸款所得比（1024萬元/戶）每年應繳貸款本息816,960（C）（C）÷(A)輔助人民自購住宅貸款所得比（註3）（660萬元/戶）每年應繳貸款本息445,332（D）（D）÷(A)第一等分434,120115%188%103%第二等分650,43076%126%68%第三等分790,44363%103%56%第四等分904,19955%90%49%第五等分1,019,27249%80%44%第六等分1,143,34744%71%39%第七等分1,295,73438%63%34%第八等分1,484,55134%55%30%第九等分1,747,66728%47%25%第十等分2,442,79420%33%18%註1：有關本表中古屋參照張金鶚（1995）台灣地區住宅價格指數之研究、太平洋房屋企畫研究室，針對台北市1998年中古屋實際成交金額調查結果；新成屋住宅價格參照宏大不動產鑑定公司、惟馨週刊之調查。有關本表每年應繳貸款為每月應繳貸款*12個月。註2：將台北市全體依戶數均分成十等分，以第一等分為例，即為台北市收入後百分之十市民。註3：本欄為進行輔助人民貸款之利息補貼後所應負擔之貸款數與所得負擔比。原始資料來源：台北市家庭收支概況調查報告（1997）、台北市太平洋房屋企畫研究室、宏大不動產鑑定公司、信義房屋台灣地區房地產產業年鑑、網站。本研究整理0%100%200%300%400%500%19811982198319841985198619871988198919901991199219931994199519961997房價可支配所得2000年中華民國住宅學會第九屆年會論文集416貳、補貼的討論首先，需對補貼的內涵與發展脈絡作一討論。補貼是一種介入市場的方式，是為了增進公共利益。透過補貼可以保存或擴張產業、支持私部門經濟無法提供的財貨服務、或為了改善所得分配不均、調整市場力量的效果4。其中對於「生活」層面進行補貼的社會政策即是社會福利。因此，在討論住宅補貼制度的本質時，其實我們應該回到社會福利的討論。本文試圖藉由社會福利發展的討論釐清社會政策與福利制度的內涵與批評，藉以更清楚釐清住宅補貼制度本身與其發展，並進而檢討台灣住宅補貼制度。一、社會福利的發展從社會福利的過去發展經驗，給予社會福利一個固定的定義和範圍不一定有必要。「社會福利」是一個動態及敏感的的概念，本身隨時空與政經環境變遷有關，它的功能亦隨著社會的結構與發展過程更動。因此，以下就先針對社會福利的發展作一簡單闡述，後面再詳細討論社會福利的內涵。不論傳統的慈善或是近代社會福利的存在主因都是解決「貧窮」。直到十九世紀末，人們對於貧窮的問題才由不道德的觀點轉化到社會環境的歸因；而窮人也不在被視為社會的負擔，而是社會制度中不公義的犧牲者，而解決貧窮不能只靠慈善與宗教的力量，應該被帶往科學性的取向，予以制度化。「教他捕魚，不要給他魚吃」的教條背後隱含著貧民是個人失敗所造成的，在十九世紀末，包括馬克斯的《資本論》、亨利喬治的《進步與貧窮》揭示了資本主義才是社會問題的原兇，當時還包括費邊社的組成與行動。「失業」是西方國家認為解決貧窮的根源，甚至被認為是資本主義結構的社會風險，因此，非資產調查型式的社會保險被建立，同時政府建構一個完善安全網（safetynet），避免人們因包括失業、傷害、疾病、年老等影響其收入。相對於這樣社會安全（SocialSecurity）制度，社會福利（SocialWelfare）則泛指滿足人民經濟、社會、教育及健康等需求的補助。二次大戰後，英國貝佛里奇報告（BeveridgeReport）的提出與立法，被視為現代福利國家（WelfareState）政權體制的確立，1960-1975年各國社會福利支出大幅擴張，英國建立了戰後福利國家的基本原則，包括：一、公民普及權利原則：不論地域、收入每人均可獲得一樣標準的服務；二、最低標準原則：每個人不會因為失業、疾病、生育、殘廢、老年而導致生活陷入最低生活標準；三、中央行政與權力介入的法定福利提供（林萬億，1994：53）。4引自「大英百科全書」vol.11,pp.342000年中華民國住宅學會第九屆年會論文集4171970年代中期開始福利國家展現疲態出現危機，即使左派政黨也開始修正以贏取選民的票，二十世紀末英國布萊爾所謂另闢的第三條路線（TheThirdWay）以及德國施奈德標榜的「新中間路線」，皆因為原祛除階級鬥爭之後的人道主義的左派政策已無法因應經濟成長的需求，而開始計畫減少國家干預，將經濟政策稍微拉向中間。隨著社會福利制度的建立、擴張、到福利國家的建立與危機，所謂的「社會權」則隨之擴張與消減，而所謂國民的權益也隨著福利國家性格的強弱，在「最低」與「最適」間擺動。但是不管如何至少會維持住最低的標準5（至少包括維生的標準）。而無論福利國家的形成與危機，無論左右兩派如何的爭辯，福利國家實現的「教育機會均等」與「生活機會公平分享」至少是該被肯定的。二、社會福利發展途徑1980年代後一般在討論福利國家的發展理論時，通常圍繞在六種福利國家的發展途徑，包括：工業主義邏輯觀點、功能派新馬克斯主義觀點、文化決定論的觀點、擴散理論觀點、民主政治觀點與國家中心論觀點（林昭吟，1992，P：22-40、林萬億，1994，P：75-88）。本文並非想利用這些福利國家理論去對台灣國家性格作一定論，但相關理論的辯證確是可以幫助我們釐清台灣住宅補貼制度的發展脈絡。（一）工業主義邏輯觀點工業主義邏輯對於福利國家發展的解釋為由於工業化、都市化之後造成既有社會結構解組、新興社會問題產生，因此現代社會福利制度的出現便在於解決工業化之後產生的社會問題。此外，由於各國歷經相同的工業化過程，必然產生類似的社會結構與社會問題，而因應的方式也大致相同，故亦解釋為福利聚合理論。（二）功能派新馬克斯主義觀點功能派新馬克斯主義認為資本主義社會由自由放任的資本主義型態過渡到壟斷式的資本主義型態，國家的干預範圍較以往增加，所有的政策或支出都必須滿足資本累積與政權合法性兩個功能性前提，而福利國家的出現並非在於修正市場機能所造成的不平等，其真正目的反而是一種社會控制的機制，以維持社會安定與資本主義的合法性。（三）文化決定論文化決定論對於福利國家發展解釋為在於工業主義邏輯的前提下，為何仍出現福利國家發展的差異性？其可能的因素為各國傳統文化、宗教、社會思潮或意識型態的不同所致。5所謂「最低」的標準，即是涉及到「貧窮」的界定與測量，根據Rein1969年的主張，貧窮可由三個面向來加以確認：1.生計的維持，2.不均，3.外部型式。2000年中華民國住宅學會第九屆年會論文集418（四）擴散理論擴散途徑則是由福利國家發展的軌跡來看，認為最早出現在西歐，而後是北美、紐澳，最後為第三世界國家，因此認為各國社會政策的出現，為互相模仿學習的擴散效果。此外，擴散途徑也是一種外因性的解釋，認為一國的社會政策發展會受到國際環境的影響，例如殖民經驗、國際組織、世界經濟體系等等。（五）民主政治觀點民主政治觀點通常又以階級概念區分：不討論階級差異的「簡單民主模式」、「弱勢與優勢階級對利的大眾抗議模式」，以及「資本家與勞工階級對立的社會民主模式」。就簡單民主模式而言，政治民主化程度、參政權的普及性及政黨的競爭情形等為解釋社會政策的重要因素；第二種大眾抗議模式則是由歷史研究中發現弱勢團體透過體制外的抗爭，表達對社會福利的需求，而社會政策為優勢團體對於弱勢團體的讓步（然而由Pampel&Williamson(1988)的研究中發現大眾抗議模式較適合解釋社會救助方案，但並不適合社會安全制度的解釋）。第三種社會民主模式則是認為勞工階級透過勞工運動與強而有力的工會組