城镇中低收入家庭住房保障政策研究

摘要I城镇中低收入家庭住房保障政策研究摘要住房问题是重要的民生问题，是每个人基本生活保障的前提，也是家庭和睦，社会稳定的关键。保障公民的居住权利，实行“居者有其屋”的目标，更是国家和政府的重要责任和义务。近几年来，房价增长迅猛，居高不下，买房成为许多人，特别是中低收入家庭的奢望。对于中低收入家庭而言，他们没有能力通过市场来解决住房问题，只能寄希望于通过政府保障途径来满足居住和住房条件改善等需求。因此如何保障中低收入家庭的住房条件，保证社会和谐稳定发展成为当前政府工作中亟待解决的问题。我国目前主要通过经济适用住房和廉租住房两种基本形式来解决城市中低收入家庭住房问题，但由于住房保障制度起步晚，制度本身还存在许多需要完善的地方，住房保障整体效果也并不尽人意。县近年来实行的经济适用住房和廉租住房保障政策对保障中低收入家庭的住房问题起到了积极的作用，但是在实施的过程也出现了一些问题，政府也在政策运行中不断找寻解决方法，进一步完善政策落实，从而更好的保障中低收入家庭的住房问题。因此，研究城市中低收入家庭住房保障政策具有重要的理论和现实意义。本文首先介绍了选题的背景及意义，通过文献资料的查阅，对国内外专家学者对住房问题的理论和研究进行了总结，确定研究的内容和方法；其次，分析县城镇中低收入家庭收入及住房的现状，从中低收入群体界定着手，通过调研分析了城镇中低收入家庭的收入和住房状况，重点介绍了县城镇中低收入家庭现行住房保障政策及实施情况，总结取得的成效，并分析指出存在的问题；再次，以美国、新加坡和香港为例，分析境外国家和地区住房保障政策的发展、变化和特点，指出对我们解决此类问题的启示和借鉴；最后，从政策和管理两大方面提出进一步解决县城镇中低收入家庭住房问题的对策建议。本文旨在通过对县城镇中低收入家庭现状的综合分析，科学划分各级住房摘要II供应层次，结合保障对象的居住质量需求和国内外居住质量标准，采用多层次的住房保障体系，研究更为完善的住房保障政策，从而实现人人享有适当的住房的人居目标。关键词中低收入家庭住房政策经济适用住房廉租住房第一章绪论1第一章绪论第一节研究背景及意义一、研究背景住房是人类生存和发展最基本、最必要的条件，是人类赖以生存的空间载体。1996年6月，联合国在土耳其伊斯坦布尔通过的《伊斯坦布尔人居宣言》和《人居议程》提出了人类居住的基本目标：“人人享有适当的住房和日益城市化进程中人类居住区的可持续发展”。①保障公民的居住权利，实行“居者有其屋”的目标，是国家和政府的重要责任和义务。住房问题是工业化和城市化加速发展的产物。现代工业化的过程，也是城市化的过程。城市化率的不断提高，使工业和人口在城市高度集中，对城市土地和住房供给的形成了巨大的需求，从而产生了住房供应的绝对短缺，进而导致土地价格以致住房价格的上涨，于是城市中低收入居民家庭的住房支付能力和支付价格之间出现巨大的差距，导致了大批贫民生活在拥挤不堪的贫民窟中，并由此产生了一系列社会问题，危害整个社会的经济发展和社会稳定。因此各个国家和地区在解决这些由住房问题引起的社会问题的过程时，逐步形成了相应的住房政策。住房政策也不是一成不变的，往往随着各个地区的城市化阶段、经济发展程度、政府保障能力、住房发展阶段及低收入家庭的住房保障需求等因素的变化而进行调整。其中住房发展阶段对住房政策起到重要的决定因素，不同的住房发展阶段，住房的供求关系状况有很大的差别，住房保障的需求程度和发生作用的范围也会相应产生很大的差别。20多年来，我国住房制度改革逐步推进，并取得了很大的成就，房地产业本身及相关行业都发展迅速。但与此同时，由于过分强调住房的商品化及市场化，住房的创利功能被过分强化。而住房的社会保障功能却被忽视，住房特别是中低阶层居民的住房问题成为当前最大的民生问题。因此，我们要对住房体系进行改革，正视房地产的福利性、保障性、社会性，建立健全适合中国发展的住房保障体系，在此基础上实现房地产业的健康持续发展。①《伊斯坦布尔人居宣言》，第一章绪论2建立多层次的住房供应体系，保障社会各阶层尤其是低收入者有房居住，是现阶段各级政府的重点民生工作之一。目前，实行的城镇低收入家庭住房保障政策主要有两种：一是对中低收入家庭的经济适用住房政策，二是对低收入家庭的廉租住房保障政策。经济适用住房和廉租住房为解决城镇低收入家庭住房困难起到了积极的作用，使他们实现了住有所居的愿望，极大地改善了自身的居住条件。然而住房保障工作在实施过程中也出现了一些问题：一是尽管保障房是一种政策补贴的商品房屋，低收入者在购买时可以获得产权，但仍然遇到了因低收入者缺乏足够的购买能力而出现的销售困难，因而有很多房屋空置，造成资金的极大浪费；二是有些保障性住房存在严重质量问题，房屋粗制滥造，房型设计不合理，规划设计标准低，配套条件也较差；三是有些经济条件较好的人如中高收入者或政府官员通过虚开住房困难户证明等不正当手段去骗购保障房，然后出租获利，等等。这些问题使得住房保障还不能完全有效地解决住房困难户的居住问题，如何使住房保障各项政策措施更加完善，保质保量地为低收入者提供足够多的廉价的经济适用房、廉租房等公共住房，这就要求我们对现行的住房保障政策进行重新思考。二、研究意义人在住房方面的生存、消费和投资需求是经济发展和社会进步的巨大动力源，解决好住房问题对促进经济发展和增强社会稳定具有非常重要的作用。一方面，住房的消费和投资相对于衣、食消费经济两级高，占国民经济的比重大，与其他产业的管理性强，发展住房产业有利于扩大内需，促进消费，增加就业，对国民经济发展起到重要的促进作用。另一方面，从住房满足人的基本生存需要角度看，是否能够解决好“有房住”的问题在任何社会都是非常重要的问题，稳定的住房通常能够增强居民对国家及所在城市的归属感和安全感，对增强社会稳定具有很大的促进作用。因此，妥善解决居民的住房问题，不仅是解决快速发展的需要，也是保持社会稳定的重要基础。以香港和新加坡为例，上世纪六七十年代是经济快速发展的阶段，同时也是城市化加速发展的阶段，大量新增人口和基础农民为城市经济的发展提供了源源不断的劳动力，同时也带来错综复杂的社会问题。香港和新加坡政府在此阶段建立了比较成功的公共住房制度，解决了低收入家庭的住房问题，降低了第一章绪论3大部分城市居民的住房支出，其结果不但在快速城市化阶段保持了社会的基本稳定，而且创造了低成本的劳动力资源环境，有利于工业生产的资本积累和对外竞争力的提升，为经济的起飞奠定了基础。县近年来实行的经济适用住房和廉租住房保障政策对保障中低收入家庭的住房问题起到了积极的作用，但作为经济强县，还应该在更高质量的保障居民的住房问题上有新的要求。结合在政策实施过程出现的一些问题，政府需要在政策运行中不断找寻解决方法，进一步完善政策落实，从而更好的保障中低收入家庭的住房问题。因此，对县城镇中低收入家庭的住房保障政策研究具有重要的理论和现实意义。第二节国内外研究综述一、国外研究综述住房保障政策是社会保障制度的重要组成部分，也是一项重要的国家公共政策。由于各国的政治体制、经济体制和文化背景的差异，在各个不同时期分别采取了相应的住房保障政策，也有专家学者对住房保障政策进行了深入的理论研究，这些理论研究对完善我国的住房保障政策有着重要的借鉴作用。主要有第一需求理论、需要层次理论、福利经济学理论、公共选择理论及过滤理论等。第一需求理论。马克思从满足人类生存需要、国民收入分配和再分配角度深刻地阐述了第一需要理论。他用十分确定的语言，把人的衣、食、住称为人的第一需要，并指出，当第一需要满足之后，“己经得到满足的第一需要本身，满足需要的活动和己经获得的为满足需要用的工具又引起新的需要”;马克思指出，“满足人的需要是社会主义的生产目的”。②我国社会主义生产的主要目的就是满足人们日益增长的物质文化需要。住宅是每个人生活的基本物质资料，是人们的生存需要，解决和改善居民的住宅问题是人民生活水平提高的重要标志。马克思的第一需要理论为社会主义国家建立住宅保障制度提供了理论支持。需要层次理论。在20世纪40年代，美国心理学家马斯洛(A.Maslow)发表了《动机与人格》，论述了作为人的动机基础的需要层次理论。他把人的需要分为五类:生理需要、安全需要、社会交往需要、尊重需要和自我实现的需要。②马克思恩格斯全集，1998：人民出版社，第一卷第一章绪论4③他认为;要尽可能在客观许可的情况下，针对不同的人对不同层次的需要的追求使其得到满足，只有这样才能解决现实社会的矛盾。他指出生理需要，其中包括了食品、住宅等，是人类最原始最基本的需要，如果不能满足就会有生命危险。因此，不论是政府还是社会团体，都应最大程度地满足个人低层次的需要，维护社会稳定，促进社会的全面发展。福利经济学。福利经济学是西方经济学从福利观点出发对经济体系的运行予以社会评价的经济学，福利经济学以J.边沁的功利主义原则为哲学基础，V.帕雷托的“最优状态”和A.马歇尔的“消费者剩余”为福利经济学的重要分析工具。1920年，英国经济学家A.C.庇古出版的《福利经济学》一书，标志着福利经济学的产生。庇古的基本观点之一就是收入均等化，即认为一个人的收入越多，货币收入的边际效用就越少;反之，收入越少，货币收入的边际效用就越大。庇古认为收入转移的途径就是政府向富人征税，补贴给穷人。补贴的方法可以采取建立各种社会服务设施、养老金、失业保险、医疗保险和保障性住宅供给等。福利经济学理论的演变和发展，为城市住房保障制度的建立奠定了理论基础。④凯恩斯主义认为，市场机制并不象古典经济学所说的那样，是一架运转良好、能够自动调节的机器，市场的解决办法并不总是最优的。政府干预应该纠正市场机制的缺陷，这些缺陷是传统的完全竞争模型的假设和实际情况之间的差异造成的。如垄断、外部性、公共产品、信息不完全以及规模经济的存在和出现，完全竞争模型并没有把这些情况纳入它的分析框架。因此，他们提出国家应当更多地担负起纠正市场机制缺陷、使社会资源得到最优配置的责任，强调国家干预。住房市场本身也是一个不完全竞争的市场，政府介入住房市场，解决低收入群体的住房困难，是政府的重要责任。凯恩斯提出的政府干预经济、扩大社会福利开支等理论为政府介入住房市场，建立城市住房保障制度提供了理论依据。过滤理论。住房“过滤”是均衡住房市场中普遍存在的一种自然现象。“过滤”理论最早是由美国城市经济学家伯吉斯(Burgess)在20世纪20年代初期解释芝加哥住宅格局时提出的。但直到20世纪60年代，经济学家劳瑞(Lowry)对过滤现象作了概念性的解释。他指出，过滤的主体是住宅，过滤产生的原因在③（美）马斯洛，1987：《动机与人格》，华夏出版社④（英）庇古，朱映、张胜纪、吴良健译，2006：《福利经济学》，商务出版社第一章绪论5于住宅的老化及新建。简单地说，过滤就是住宅本身市场价值的变化。具有理论和实际价值的过滤模型出现在20世纪70年代中期及以后。近年来，过滤模型主要偏重住宅福利的研究，Anas等人1997年运用“典型芝加哥住宅市场模型”来研究收入税、财产税、住房补贴的作用。“过滤理论”描述了住房生命周期的使用特征，为政府利用住房的过滤作用，解决住房保障问题指出了有效途径。住房阶级理论。雷斯和摩尔通过对英国工业城市伯明翰一个内城区斯巴布鲁克的住房与种族关系的经验研究，提出了“住房阶级”理论。雷斯和摩尔认为，城市资源的竞争过程就像社会领域内的阶级斗争一样，会形成不同的阶段。“住房阶级”的划分有别于生产领域内的阶级斗争。他们根据不同的住房处境可以划分出六种住房阶级，由最好的处境至最差的顺序为：①拥有私房者。②银行按揭购房者。③租住公共住房者。④租住全套私人住房者。⑤有私房但需要出租房间付银行按揭者。⑥租住一个房间者。雷斯和摩尔强调“住房阶级”是城市系统本身产生的、建构城市社会关系的独特因素，对解释城市的社会结构和社会冲突有着重要意义。二、国内研究现状国内的学者也从不同的角