从财税视角看国家与农民的关系

从财税视角看国家与农民的关系来源：中国发展观察作者：赵阳改革30年来，国家与农民之间的关系在不断演变。国家与农民之间关系中最重要的是经济利益的分配关系，在这种关系中，由于二元结构的存在，农民在大多数情况下处于被掠取的地位。简言之，这种关系经历了从多取到少取，直至不取，再到多予的历程。最近一个时期出现的积极变化，让九亿农民看到了实现基本公共服务均等化的曙光。从“农民负担”到“农民负担问题”新中国成立初期，国民经济百废待兴，国库空匮，基于为工业化提供积累资金、为国家提供财政收入的需要，设置了农业税。农业税也是我国历史遗留下来的一个税种。改革开放前，农业类税收在我国税制结构中占有重要地位。1950年，农业各税占总税收的比重曾达到40%，直到“五五”时期以后才逐渐降到了个位数（见图1）。除了向农民征收农业各税外，国家还通过工农业产品价格的“剪刀差”，从农村获取资本积累，有专家测算，1952-1978年之间，农民的积累高达6000亿元。可以说，“取”是改革前国家与农民之间利益分配关系的基本状态。在“三级所有、队为基础”的人民公社体制下，农民个人只是集体经济组织内的生产者，并不直接承担负担开支，所以，农民负担处于“隐性化”的状态，农民没有切身的负担感受。图1各个时期农业各税占我国税收收入的比重改革开放后，国家发展战略发生了根本性转变，但“取”依然是国家与农民之间关系的主要方面，只是不同阶段农民负担的具体形式和程度有所不同。1978年，农村实行“包产到户”，农民的身份相应发生了变化，他们不再是集体经济组织内的劳动者，而是相对独立于集体经济组织的农业生产经营者。此时，无论是交给国家的税收，还是留给集体的村提留、乡统筹，都需由农民个人支付。这时，农民便开始直接感受到税费成为一种负担，农民负担开始“显性化”。农村改革极大地调动了农民生产积极性，促进了农村生产力的发展，并带动农民收入的持续增加。尽管农民此时已经成为税费负担的直接承受者，但是快速增长的收入状况使得他们对负担的体会不深刻，而且当时干群之间收取税费的矛盾也不突出。改革初期，可以说总体上“有农民负担但无农民负担问题”。农民负担问题的由来与乡镇财政的建立密切相关。从1983年到1985年完成了基层政权体制改革，重建后的乡镇政府机构不断扩大，费用日益膨胀；与此相应，乡镇政府维持运转的财政压力也越来越大。在得不到上级政府财政支持的情况下，乡镇政府通过“三提五统”、“两工”等形式把收支缺口转嫁给农民便成为维持运转的出路之一，由此导致了1980年代中后期乡镇预算外收入的迅速膨胀，这个时期农民负担进一步显现，并逐步发展成为“农民负担问题”。我个人的看法，农民负担问题的不断恶化，并形成经济问题和社会稳定问题交错的复杂局面，应该说还与分税制有密不可分的关系。1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，财政体制由此开始进入分税制改革阶段。这项改革最大的成就是迅速提高了中央的财政实力和宏观调控能力，但由此也使地方政府财政自给能力急剧下降，县级收入大幅减少。面对分税制的强制度约束，县级财政的出路只能是把分税制迅速贯穿下去，即县乡之间也仿效中央和省按照税种划分收入。根据1999年我们在安徽省天长县所作的调查，可以看出在分税制改革后，县级财政收入已从过去主要依赖城区的国有企业转变为主要依赖乡镇的收入。县乡之间建立起税种分成关系，实际上是把县级财政的两难局面转向乡镇财政。乡镇政府是最低一级政府，无法再往下一级转嫁，于是从1990年代中后期开始出现乡镇财政运转极度困难的局面。在这种情况下，乡镇政府通过进一步加重农民负担，把支出缺口转嫁到农民头上就成为一种必然结果。至此，农民负担问题的制度基础已经形成，负担规模失控的趋势已经显现，有专家把这一时期的乡镇政府称为“汲取型”政府，正是这种“汲取”机制使得农民负担问题逐渐恶化。在这一时期，农民负担可以分成两大块：常规负担和非常规负担。常规负担主要包括直接针对农业、农民的税收项目（如农业税、农业特产税、牧业税、屠宰税等）以及“三提五统”、“两工”和各种行政事业性收费、政府基金或集资。非常规负担即通常所说的“三乱”：对农民的乱收费、乱集资和乱罚款。由于对农民负担问题的重视，1991年国家出台了《农民承担费用和劳务管理条例》，要求“三提五统”等占农民收入的比重不能超过5%。维持乡镇开支必然要加重农民负担，而增加农民常规负担又受到中央的严格限制，所以乡镇政府博弈后的最终选择是控制常规负担、增加非常规负担。从1990年代中后期开始，各地农民非常规负担普遍出现恶性膨胀，并呈愈演愈烈之势。尽管非常规负担的调查极为困难，但我们还是可以通过典型案例来观测其发展。有专项调查显示，居于全国平均水平的中部三个县的农民负担情况都超出预期，农民人均负担占农民人均纯收入的比重平均达到12%。这表明，如果三县的常规负担占农民收入比重小于国家控制的5%范围，那么，他们的非常规负担占收入的比重将高达7%以上。尤其是湖北省襄阳县，农民非常规性负担占收入的比重达到20%以上，远远高于常规负担。农民负担过重不但严重削减了农民收入，而且在不同收入群体间的分布存在较大差异，缺乏公平性。2003年，作者负责了一项六省调查，对2112个样本农户进行调查，分析结果表明农民负担分配的不平衡主要来自地区差异，经济不发达地区的农民负担反而更沉重；相对于常规负担，非常规负担的地区差异更大，越是经济不发达地区农民承受的非常规负担越高。从1980年代中期开始，农民负担问题就已引起了中央的高度重视，党中央、国务院出台了一系列减轻农民负担的政策措施，尽管一定程度上减轻了农民负担，但并没有能够有效遏止负担加重的趋势。尤其从1997年开始，农民收入增长又陷入了持续下滑的僵局，面临“雪上加霜”的困境。至此，农民负担问题不再仅仅是个经济问题，而是已演化成为影响农村稳定的社会问题。可以说，“农民负担加重、农民负担问题恶化”是这个阶段的典型特征。要彻底解决农民负担问题，就必须从根本上调整国家与农民之间“取”与“予”的利益分配关系。在这种背景下，中央决定开展农村税费改革试点工作。从农村税费改革到公共财政覆盖农村2000年3月，中共中央、国务院发布《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定开始进行农村税费改革试点。考虑到农村问题和农村税费负担问题的复杂性，国务院对农村税费改革持相当谨慎的态度，采取了局部试点、逐渐推广的方式。直至2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议作出了自2006年1月1日起废止《中华人民共和国农业税条例》的决定,这标志着在我国延续了2600年的农业税从此退出历史舞台，是具有划时代意义的一件大事。从农村税费改革的历史进程看，首先是清源正税，然后是降低农业税税率，最后废除农业税条例，釜底抽薪地消除了农民负担产生的制度基础。这个进程比原有的制度设计以及专家学者的研究思路都要快，其最主要的动因还是经济社会的快速发展到了这个阶段时点。概括起来，农村税费改革的成效可以从以下几个方面来看：第一，“减负”明显。2006年全面取消农业税后，农民每年减负总额将超过1000亿元，人均减负120元左右，广大农民衷心拥护和支持这一政策。第二，“规范”有效。农村税费改革的制度设计对遏制非常规负担增长有明显成效。第三，促进了基层政府的机构改革。税费改革试点展开后，乡镇政府机构改革进程明显加快。第四，改善基层干群关系，维护了农村社会的稳定。伴随着农村税费改革的深入，我国农村经济社会的主要矛盾也发生着深刻变化：从“负担沉重”逐步转向“公共产品供给不足”。农村税费改革虽然从“取”的方面大大改变了国家与农民的利益分配格局，但从“少取”直至“不取”，没能解决农村公共产品与服务缺失问题。2005年，财政部与世界银行调研组对东中西部三省（陕西、湖北、福建）六个县（市）500多个农户的抽样调查显示，农村公共产品供给不足的问题十分突出：首先，国家用于农业的财政支出没有达到应有的投入水平，农业基础仍然非常脆弱，同时机构职能弱化、人员分布不合理限制了农业服务在量和质两个方面的提高。比如，三省农户均主要通过电视等媒体来获得与农业新技术相关的资讯，而政府在提供公共信息服务方面明显缺失。其次，农村基础设施投入不足，很多地区水利、交通、通讯条件差，相当部分农村人畜饮水缺乏安全保证，农民生活条件仍然较差。以乡村交通为例，调查显示三省农户普遍反映乡村道路路况差，对此表示强烈不满（见图2）。图2调查农户对乡村交通满意状况的评价再次，财政对农村社会事业的投入极为有限，农民健康保障水平较低，农村义务教育经费保障机制尚待健全，农村社会保障体系仍不健全，城乡文化事业差距越来越大。以农村医疗为例，村级诊所和乡镇卫生院在农户日常就医中起着主要作用，但从被调查农户对乡村卫生机构的总体评价看，农户对医疗费用负担增长过快普遍表示强烈不满，乡村卫生机构的医疗设备和技术水平也有待提高。综上所述，正因为农村公共产品的供需存在严重失衡，从客观上提出了公共财政覆盖农村的要求。同时，十六大提出统筹城乡经济社会发展，从根本上提出了一种新的处理国家与农民关系的方略。也正是在这样的背景下，农村税费改革的进程明显加快，直至2006年取消农业税。国家和农民的关系从“少取”到“不取”，并在这个过程中进一步向“予”的方向转化。以2003年为分水岭，“公共财政覆盖农村”正式提到了政策层面。按照“统筹城乡经济社会发展”的要求，国家财政把“让公共财政的阳光逐步照耀农村”作为新时期财政支持“三农”的基本指导思想，财政支持“三农”政策出现了重大转变。一个与社会主义市场经济体制大体相适应，以全面建设小康社会为目标，以统筹城乡经济社会发展为方略，以确保国家粮食安全和农民增收、推进农村改革、加快农村社会事业全面进步等为主要内容的新型农村公共财政框架体系初步显现。展望实现基本公共服务均等化的曙光“公共财政覆盖农村”的政策出台后，公共财政支持“三农”的力度明显加大。“十五”期间，中央财政用于“三农”资金达11300多亿元，平均增幅达到17%。“十一五”期间，中央财政用于“三农”的投入持续增加。从2005年中央财政投入2975亿元支持“三农”，到2006年支农资金增加为3397亿元，再到2007年上升至4318亿元，近年来中央财政支农投入连年创出新高。今年3月，温家宝总理在十一届全国人大上作政府工作报告时指出，2008年中央财政安排“三农”支出5625亿元，比2007年增加1307亿元，增幅将达到30%以上（见图3）。图32003-2007年中央财政“三农”支出情况综合来看，近几年公共财政对“三农”的支持取得了以下成效：第一，建立中央财政支农专项补贴制度，促进了农民增收、粮食增产。今年的财政预算报告指出，2008年中央财政将进一步加大对农民的补贴力度，支出总计1335.9亿元，增加253亿元，增长23.4%。第二，实行重点粮食品种最低收购价政策，保障了粮食供给。从2004年开始国务院决定在粮食主产区对重点粮食品种实行最低收购价政策。这项政策既可以保证最大程度地发挥市场机制形成价格的作用，又可以调动农民种粮积极性，稳定和引导市场粮价。第三，加大农村基础设施投入，改善了农村生产生活条件。近几年，国家逐步调整国民收入分配格局，加强了农村基础设施建设投入，农村基础设施建设有了很大改善，给农民生产生活创造了便利条件，切实提高了他们的生活质量。第四，加大农村社会事业投入，促进农村经济社会全面发展。农村义务教育已全面纳入财政保障范围，2007年新型农村合作医疗制度已经扩大到全国86％的县，同时在全国农村全面建立了最低生活保障制度，县乡两级公共文化服务体系也已经初步形成。此外，按照“十一五”规划，新增教育、卫生、文化财政支出也将主要用于农村。从以上显著成效看出，公共财政对农村发展的支持出现了两大积极变化：第一大积极变化：农村财政公共性逐步显现。政府在“三农”发展中的事务逐步明晰，财政支持“三农”开始由过去直接支持农产品生产经营为主向支持农产品生产经营和农业市场体系完善并重转变，支持重点主要放在农业基础设施建设、农业科技进步