关于信息管税的思考(主讲李林军)

1关于信息管税的思考总局征管和科技发展司司长李林军2009年11月19日（根据录音整理，未经本人审阅）今天讲信息管税，我是一个思考，有些内容还在研究之中，有些工作明年要开始做。讲三个大问题：第一个大问题什么是信息管税，讲三个小点；第二大个问题为什么要提出信息管税；第三个大问题如何推进信息管税，讲六个方面要求。这是一个提纲，下面我具体讲讲。大家都知道，特别是有些处长参加了6月份的征管科技会，信息管税这个思路是宋局长首次在重庆召开的征管科技工作会议上提出来的。那么，提出来之后，我在刚才的动员会也讲过，包括咱们的分管局长，提出信息管税确实提的比较好，同时也要求让领导能认可，能够在一定的场合再讲一下，变成全国的共识。这个事我们回去以后就向肖局长做了汇报。实际上宋局长的讲话在讲之前，肖局长看过，他有个批示：“原则上同意，会上听听意见”。会后给他作汇报，肖局长就认可。在我们后来总局召开的信息化领导小组会上，肖捷局长就正式提出要从以前的“以票管税“向信息管税转变，提出这么一个要求，而且这个要求要我们去抓落实。后来在总局召开的税收收入分析会上，又两次提出。最近他在2青海国税参加党组民主生活会上作了一个讲话，我看了一个简报，专门讲了信息管税。这个讲话中给信息管税的定义，是用宋局长在全国征管科技会上的讲话内容。所以，我觉得信息管税提法，不是我们征管科技部门的提法，是总局主要领导的一个思路，要从以票管税向信息管税转变，作为统领今后税收征管工作的主要工作思路。那么这样一个重大的课题提出来以后，我们就要深入地研究它，到底怎么来理解，怎么来贯彻，它有什么背景，有什么意义，所以我今天讲课的内容就围绕这个题目来做。一、什么是信息管税（一）关于信息的概念首先我们要知道信息的概念。我这找到了一个信息的定义。1948年，美国数学家、信息论的创始人仙农在题为“通讯的数学理论”的论文中指出：“信息是用来消除随机不定性的东西”。这个概念不是很好理解。是不是这样来理解，信息是具有确定性的内容，如果包含不确定性，它就不能成为信息。那么。我举一个例子：说30，30是个数据，但是不给他确定含义，是30度呢，是30秒呢，30分呢？你就不知道它是什么内容，具有不确定的。同时，你给它加上30度，会比较具体，但还不确定是何时、何地的气温，还是具有不确定性。你还要给它确定含义，那么我们说“今天大连气温摄氏30度”。如果这个定义非常明确和准确，排除了不确定3性，我们就认为“今天大连气温摄氏30度”，这个是一个信息。这样一个具有确定性的数据就叫信息。据此，我们还可以把信息理解为经过加工、处理，对管理和决策有意义的数据。有的同志提出数据管税。我们在广东研究征管科技会主题的时候，广东地税的同志就提出数据管税。我们总局后来为什么没有用数据管税呢？就是我们对数据这个词也做了分析。数据与信息时有相同之处的，有的地方数据与信息可以通用。数据是一种符号，是能够输入计算机并由计算机处理的符号总称。数据与信息的区别在于它具有不确定性，30、40、50都是数据，但不是信息。作为总局在这么大的范围确定思路的时候，定义一定要科学，所以我们还是选择了信息管税，没有选择数据管税。有的同志还提出数字管税，源于数字政府，我认为数字政府是电子政府形象化的说法，不大好把握。所以，选用“信息管税”，这个概念相对比较准确。但是许多讲话和文章中，数据和信息是混用的，因为从数据到信息是个加工的过程，因此在这个过程中数据和信息就没有明确的界限了，是可以混用的。我认为这二者是不断转换的，这个数据是信息，但它没有用了，就变成了垃圾数据。（二）信息管税的内涵我理解，信息管税就是以税收风险管理理念为指导，以4现代信息技术为依托，以对涉税信息的采集、应用为主线，优化资源配置，完善税源管理体系，加强业务与技术的高度融合，着力解决征纳双方信息不对称问题，不断提高税法遵从度和税收征收率。简单说，信息管税就是应用现代信息技术对涉税信息进行管理和应用，达到加强税源管理的目的。（三）信息管税是一项系统工程从长远看，信息管税绝不仅是个管理手段的改变或者劳动工具的改变，随着这种生产工具的改变，它必然影响我们的税收管理思想、观念，业务流程、制度机制、组织机构、资源配置等产生重大影响。因此，在一定意义上说，信息管税是一项系统工程，甚至是一场革命。二、为什么提出信息管税为什么要提出信息管税呢？我前面讲过它有四个适应。第一个适应是适应税收征管面临形势的变化，第二个适应是适应社会信息化发展的必然趋势，第三个适应是适应国际税收管理的潮流，第四个适应是适应我国税收信息化发展规律和征管改革方向。（一）适应税收征管面临形势的变化。纳税人数量大幅增加。近几年，纳税户每年以5%的比例在增加，有的省份以6%以上的速度在增加。2008年底全国纳税人2157万（法人），有申报明细的个人所得税纳税人大约1.3亿。那么，全国税收管理员有多少呢？我们大体统5计了一下，国地税各大约10万，但都不到10万人，人均管户超过200户，最多是广东和江苏，有的地市人均管户超过1000户，最多的3500户。广东地税征管处算了笔帐，人均管户3500户，意味着一个税收管理员年工作250天，一天走1户，14年才能走完一遍，更不要说还要完成税收管理员制度规定的6大项17小项职责。从以上分析，我们可以说，靠税管员管户这种方式来进行税源管理已经过时了，不能实现对税源的有效管理，方式必须改变。纳税人经营方式日趋复杂。纳税人的经营流动性从跨地区、跨行业到跨省、跨国，企业集团大量出现。一方面是全球化带来的资产重组，还有一个方面是我们企业所得税法修订带来的。过去汇总缴纳的集团企业是需要总局批的，才208户，新的企业所得税法施行法人所得税以后，很多企业就打擦边球了，很多企业把原来分支机构的法人取消了变成非法人组织，也不需要总局批了，它都可以汇总缴纳。所以这种集团企业大量出现，有的是为了避税的。第二就是电子商务等各种新的经营方式大量出现。大家都知道淘宝网，今年上半年网上交易额突破800亿元，今年预计超过2000亿元。对电子商务征税，在实体法上基本是没有障碍，但在征管上却是有很多难点，比如税基怎么确定，登记怎么办等。其他经营方式也在不断更新。一些不法分子偷税漏税的方式也在不断翻新。这些都给我们提出了很多问题。6征纳双方信息不对称的问题日益突出。有的税收难以实现，就是因为税务机关对纳税人的信息不掌握。有些信息时很难掌握的，比如麦当劳、肯德基等国际连锁店，成本在总部核算，依靠当地的税务局和税收管理员是无法进行管理的，它交多少就是多少。山东地税最近发现，部分保险和金融机构，中间业务不用税务发票，税务机关对它的开票信息不掌握，就不能依法足额征收税款。再比如大小非，证监会不提供信息，你根本不知道。电子商务也是这样，由于对网上交易的收入、税基等信息难以把握，给税收征管带来困难。总之，纳税人情况的新变化给税源管理带来许多新课题。2005年恢复税收管理员制度，初衷是想解决“疏于管理、淡化责任”的问题。但是，由于纳税人情况的上述变化，仅靠税收管理员管户的单一方式，已经不能实现对税源的有效管理，或者换句话说，管不住，也管不好。“疏于管理、淡化责任”问题是很难彻底解决的。同时，过去，税收专管员“一人进厂，各税统管”，权力过于集中、容易导致腐败的问题，现行税收管理员制度也并未完全解决好，甚至有些地方还有发展之势。最近,总局接到纳税人和基层同志来信，反映少数税收管理员在与纳税人交往中有寻租、以权谋私的问题。目前的现状是，由于税收征管面临的形势特别是纳税人情况的变化，税收管理员单一管户、人盯人、人海战术、手工收税、以票管税等传统管理方式不能较好解决疏于管理和7权力过于集中问题，必须改革创新。（二）适应社会信息化发展的必然趋势。税收的发展不可能离开社会。二十年前，美国的未来学家托夫勒写了一本书叫《第三次浪潮》，第一次浪潮是指农业生产工具的变革，创造了农业社会、农业文明；第二次浪潮是工业生产工具的改革，蒸汽机、电力、汽车的发展，创造了工业社会、工业文明；第三次浪潮叫信息化，就是现代信息技术和计算机系统的应用，创造了信息社会。二十年前托夫勒就指出，信息化的浪潮，不仅是生产工具的改革，还会延伸到人们的思想、生活、家庭,工作和生活方式都会改变，影响非常深刻。托夫勒不是马克思主义者，但是他的这些观点是符合马克思主义政治经济学基本观点的，也是被社会实践所证实的。马克思主义政治经济学的基本观点是，社会发展是由基本矛盾推动的，即生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的矛盾运动。其中最活跃的是生产力，生产力包括劳动者、劳动资料、劳动对象三要素，劳动资料包括生产工具。在生产力中，生产工具是最活跃最革命的部分。生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑；同时，生产关系、上层建筑又会对生产力、经济基础产生反作用。历次大的社会变革与进步都是以生产工具的发展与变革为前提的。最近，又有了新的提法：智慧地球和互联网，美国奥巴马政府已经把它上升为美国抢夺新的信息技术制高点的国8家战略。我国也高度重视互联网技术的研发。说道智慧地球和互联网概念，我们想到一个人，IBM钱首席执行官郭士纳，他提出信息技术十五年周期定律，IT技术的应用和发展以15年左右的时间作为一个周期加速发展，1965年以大型机为标志的发展，1980年以个人计算机普及为标志的发展，1995年以互联网为标志的发展，1995年到现在也有15年左右的时间，物联网概念的提出符合十五年周期定律。十五年周期定律与摩尔定律也是吻合的。智慧地球和物联网是一种趋势。既然信息化已经是第三次浪潮，已成为社会的一个潮流，那么它就是不以人们意志为转移的客观规律。生产工具的变革，必然影响生产关系和上层建筑的变化。我们把这个道理引入税收领域，就会得出同样的结论。当税收征管手段从过去的算盘、手工，变成计算机、网络等现代信息技术，即生产工具发生变化时，肯定会带来我们税收管理的思想观念、业务流程、制度机制、组织机构等的变化。这是客观规律，谁也改变不了。有些同志提出，现在提信息管税超前了，部分税务机关的思想观念、业务流程、组织机构、制度机制等都不适应。但是新的生产工具已经产生了，其他的东西只能去适应它，不能让它适应你。肖局长在听金税三期汇报时，说了两句话：“绝不能让新的信息系统去适应传统的观念和工作方式，而要使我们的思维和工作方式适应新的信息系统”。因此，信息管税绝不是简单的技术手段转变，它意味9着税收管理的思想观念、业务流程、制度机制、组织机构、资源配置都要发生重大变革。因此，信息管税的提出，是一次税务系统的大的变革，肯定会涉及各方面深刻的改革，它肯定是一次利益格局的调整。(三)适应国际税收管理的潮流。我们提出信息管税也是和国际税收管理接轨的。发达国家信息化已经走在我们的前面，而且是风险管理理念为指导的。美国国内收入局耗资100多亿美元对信息系统进行改造，已经搞了十年，还没有搞完，还在搞。英国税务局也投入70亿欧元，对信息系统进行升级改造。澳大利亚税务局花了7亿澳元，用5年时间建设了纳税人体验工程，IMF专家认为澳大利亚的信息化建设是国际公认搞的最好的，备受OECD和IMF专家的推崇。这些信息系统工程都是将信息化引入税收管理的各个领域，不仅仅是一个技术手段的改革。实际上首先是税收管理观念、税收管理业务的转变。比如美国国内收入局，随着信息系统的改变，它的管理理念和管理机构也发生相应变化，他们率先提出了服务+执法=遵从的理念，管理机构也从以前按地域设11个大区税务局、63个小区税务局，改变为以纳税人类型设置管理机构，比如，大企业税收管理局，中小企业税收管理局，个人税收管理局、非税和行政事业单位税收管理局。大家不要认为信息管税仅仅是工具的改变，这样的理念和机构设置，如果没有信息化做支撑，10是无法实施的。(四)适应我国税收信息化发展规律和征管改革方向。美国信息管理专家诺兰1979年提出一个诺兰模型，把信息化发展概括为初始、传播、控制、集成、数据管理和成熟六个阶段。也有的专家概括为四个即初始、传播、集成、成熟阶段。回顾我国税务信息化发展历程，是符合诺兰模型的。首先是